II SA/Go 529/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. [...], II. stwierdza , że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J.B. grzywnę w wysokości 8. 800, 00 zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., obowiązek uiszczania opłaty egzekucyjnej w wysokości 68 zł, oraz - w terminie do dni 31 lipca 2008r. - zobowiązał do wykonania obowiązku wskazanego w Tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r, pod rygorem orzeczenia wykonania zstępczego. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwaną dalej ustawą. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] września 1996r. B. i J.B. zostali zobowiązani do wykonania obowiązku rozbiórki wybudowanych na działce nr ewidencyjnej [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę, domku letniskowego o wymiarach 5,40 x 5,60 i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem oraz uporządkowania terenu po rozbiórce i zgłoszenia wykonania obowiązku. Dalej organ stwierdził, że z powodu uchylania się od wykonania obowiązku w dniu [...] kwietnia 1998r. wysłane zostało upomnienie wzywające do jego wykonania, które odebrane zostało w dniu 8 kwietnia 1998r. Ponieważ obowiązek rozbiórki nie został wykonany, wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne oraz przesłano zobowiązanemu postanowienie nr [...] o grzywnie w celu przymuszenia wraz z tytułem wykonawczym nr [...]. Postanowienie to zostało uchylone przez organ l! instancji, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Dalej organ wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2008r. kontrola wykazała, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Organ stwierdził, że postanowieniem niniejszym, w myśl art. 7 § 2 ustawy, nałożono najmniej uciążliwy środek egzekucyjny, a w wypadku niewykonania obowiązku w określonym w postanowieniu terminie, zastosowany zostanie środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny, organ wskazał, że jej podstawę stanowiły szacunkowe koszty wykonania obowiązku, natomiast analiza innych postępowań dowodzi, że niższe grzywny nie wywołują spodziewanego skutku. Organ przedstawił sposób wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, gdzie kwota - 8.000, 00 zł stanowiła składnik grzywny dotyczący domku letniskowego, natomiast kwota 800, 00 zł stanowiła składnik grzywny dotyczący budynku gospodarczego. Od powyższego postanowienia B. i J.B. wnieśli zażalenie, w którym skarżący podnieśli, że w związku z wykonaniem obowiązku rozbiórki nakładane już były na nich grzywny w celu przymuszenia, a zaskarżone postanowienie jest kolejnym - czwartym orzeczeniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżący zarzucili, że w postanowieniu mylnie określono jako zobowiązanego tylko J.B., podczas gdy ze względu na małżeńską wspólność majątkową, zobowiązanymi winni być obydwoje małżonkowie. Również w decyzji o nałożeniu obowiązku rozbiórki jako zobowiązanych organ wskazał obydwoje małżonków. Skarżący wskazali nadto, że na ich działce nie został wybudowany drewniany budynek gospodarczy, wobec czego nałożenie grzywny w tej części jest bezzasadne. Wysokość nałożonej grzywny skarżący uznali za przewyższającą wartość obiektu budowlanego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 1998r. zobowiązanemu doręczone zostało upomnienie Kierownika Urzędu Rejonowego wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] czerwca 1996r. polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego i zbiornika na nieczystości płynne. Obowiązek ten, pomimo doręczenia upomnienia, nie został wykonany. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zapadło, gdyż zobowiązani nie wykonali wskazanego powyżej obowiązku, określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. Odnośnie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, organ II instancji stwierdził, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia zasady uznania administracyjnego, a jej wysokość nie narusza przepisu art. 121 § 2 ustawy. W ocenie organu, na prawidłowość wyliczenia grzywny nie ma wpływu omyłkowe określenie, że dotyczy ona drewnianego budynku gospodarczego, gdyż z treści tytułu wykonawczego oraz dalszej treści uzasadnienia postanowienia wynika, że grzywna dotyczy zbiornika na nieczystości płynne. Jako niezasadny uznano zarzut dotyczący wskazania adresata postanowienia o nałożeniu grzywny, albowiem w tytule wykonawczym [...], stanowiącym podstawę wszczętej egzekucji, jako zobowiązanego wskazanego J.B.. Od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. i J.B. wnieśli skargę. W skardze skarżący podnieśli zarzuty przytoczone wcześniej w zażaleniu od postanowienia organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, czyli zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu były postanowienia wydane przez organy administracji publicznej w obydwu instancjach o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Stosownie do treści art. 119 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia należy to tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających. Należy zwrócić również uwagę na przepis art. 121 ustawy. W myśl §1 art. 121 grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Przepis art. 121 § 4 stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego , grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Przepisy art. 121 § 4 i 5 przewidują inne zasady stosowania grzywien w sytuacjach, gdy chodzi o wymuszenie obowiązków wynikających z prawa budowlanego. W takich sytuacjach nie można stosować kilkakrotnie grzywny w celu przymuszenia. Nie oznacza to jednak, że gdy grzywna w celu przymuszenia okaże się nieskuteczna, nie można zastosować tu skuteczniejszego środka egzekucyjnego - np. wykonania zastępczego (por. Komentarze Becka, R. Hauser/Z. Leoński A. Skoczyłaś, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz 3. wydanie, Warszawa 2005r., str. 536). Przepis art. 122 reguluje procedurę dotyczącą nakładania grzywny w celu przymuszenia. Stosownie natomiast do treści art. 123, przepisy art. 122 (dotyczące procedury), z zastrzeżeniem art. 121 § 4, stosuje się również w przypadkach nakładania dalszych grzywien w celu przymuszenia, gdy zobowiązany pomimo wezwania nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jak wyżej wskazano przepis art. 121 § 4 stanowi o tym, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Tym samym przytoczony tu przepis art. 123 jest konsekwencją wynikającej z art. 121 § 4 ustawy zasady, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia może być nałożona jednorazowo (można zastosować natomiast inny środek egzekucyjny, a zwłaszcza wykonanie zastępcze) (por. tamże - str. 538). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę również na treść art. 32 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został mu wcześniej doręczony. Z treści przytoczonego tu przepisu ustawy wynika, że tytuł wykonawczy jest doręczany zobowiązanemu tylko raz w trakcie postępowania egzekucyjnego (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Piotr Przybysz, Warszawa 2006 , str. 135). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w sprawie egzekucji obowiązku polegającego na rozbiórce domku letniskowego wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne, wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996r. znak [...], wystawionych zostało kilka tytułów wykonawczych oraz wydano kilka postanowień o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, l tak; tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz postanowienie nr [...] o nałożeniu na B. i J.B. grzywny w celu przymuszenia, postanowienie to zostało uchylone przez organ II instancji; - tytuł wykonawczy z dnia [...] sierpnia 2007r. oraz postanowienie nr [...] o nałożeniu na B. i J.B. grzywny w celu przymuszenia, na postanowienie wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Go804/07), a następnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego; - tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2008r. oraz postanowienie o nałożeniu na J.B. grzywny w celu przymuszenia, - tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2008r.oraz postanowienie nr [...] o nałożeniu na J.B. grzywny w celu przymuszenia. Okoliczności wyżej wskazane pozostają poza sporem. Z powyższego wynika, że postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, będące przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie, wydane zostało wbrew treści przepisu art. 121 § 4 ustawy, który wyłącza możliwość nałożenia na zobowiązanego ponownej grzywny w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa m.in. sposób doprowadzenia do wykonania ciążących na zobowiązanych obowiązków, w przypadku gdy uchylają się oni od ich wykonania (art.1 pkt 1 ustawy). Przepis art. 7 § 2 przewiduje zasadę najmniej uciążliwego środka, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają jednak, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych (por. tamże). Jak wyżej podniesiono, celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku, dlatego organ egzekucyjny, kierując się zasadą wynikającą z art. 7 § 2, winien stosować środki wprost prowadzące do realizacji celu egzekucji. Przyjęcie odrębnego toku postępowania narusza również zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji, jako wydane z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zostały uchylone. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 "a" p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.