II OSK 338/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 749/08 w sprawie ze skargi P. Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia statutu zakładów opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Powiatu Żywieckiego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 sierpnia 2008 r. nr NP./III/0911/22/484/08, wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr XXIII/194/08 Rady Powiatu w Żywcu z 30 czerwca 2008 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Żywcu w części określonej w § 9 ust. 4 i § 1 ust. 5 lit. e/ Statutu. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienia Statutu dotyczące kierowania oddziałami Zespołu i pracą pielęgniarek są niezgodne z przepisami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a także rozporządzeniami Ministra Zdrowia z 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. Nr 44, poz. 520 ze zm.) i z 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 30, poz. 300 ze zm.). Zdaniem Wojewody powołane przepisy nie przewidują tworzenia odrębnego stanowiska kierownika – koordynatora do kierowania oddziałami, a wskazują, że stanowisko kierującego oddziałem zajmuje ordynator (lekarz kierujący oddziałem). W statucie pominięto nadto stanowiska kierownicze pielęgniarek – naczelnej, przełożonej oraz oddziałowej przyjmując, że pracą pielęgniarek kierują pielęgniarki koordynujące. Wykonywanie czynności kierowniczych na wymienionych stanowiskach winno mieć odzwierciedlenie w zatrudnieniu na stanowisku przewidzianym w przepisach. Jest to związane z koniecznością obsadzania stanowisk kierowniczych w drodze konkursu, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W opinii Wojewody przepisy wymienionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego rozporządzeń ustalają dla stanowisk kierowniczych szczegółowe kwalifikacje i wymagania, konieczne dla ich zajmowania. Ponad powyższe wskazano, że powołane w § 1 ust. 5 lit. e/ Statutu postanowienie Sądu z 23 lipca 1996 r. sygn. VI Ns PZOZ 4/96 w sprawie wpisu do rejestru publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest nieaktualne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 749/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Żywieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 8 sierpnia 2008 r. nr IV P/III/0911/22/484/08 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konstrukcję prawną nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz na podstawy do stwierdzenia nieważności. Konsekwentnie rozstrzygnięcie nadzorcze musi w sposób jednoznaczny wskazać na przepisy prawa, które zostały w kontrolowanym akcie naruszone, a także uzasadnienie istotności naruszenia pozwalające na stwierdzenie nieważności aktu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada tym wymogom. Wskazano w nim bowiem jako naruszony akt rangi ustawowej, a to ustawę z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) w całości. Nadto jako naruszone, przywołano rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. Nr 44, poz. 520 ze zm.) i z 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 30, poz. 300 ze zm.). Dopiero w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, Wojewoda Śląski wyjaśnił, że jego zdaniem przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym akty prawne zostały naruszone w całości, bowiem żaden z przepisów zawartych w tych aktach nie przewiduje tworzenia odrębnego stanowiska kierownika – koordynatora do kierowania oddziałami, a przepisy te wskazują, że stanowisko kierującego oddziałem zajmuje ordynator (lekarz kierujący oddziałem), a więc trudno jest wskazać, który z przepisów byłby naruszony. Odnosząc się do tak sprecyzowanego stanowiska organu nadzoru Sąd zważył, że ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej uchyliła z dniem 15 stycznia 1992 r. obowiązujące od 27 czerwca 1928 r. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o zakładach leczniczych (Dz.U. Nr 38 poz. 382). Przepis art. 20 przywołanego aktu w sposób wyraźny określał, iż w większych szpitalach publicznych na czele poszczególnych oddziałów szpitalnych stoją ordynatorzy, na czele zaś pracowni i zakładów pomocniczych – kierownicy. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, w jej pierwotnym brzmieniu nie zawierała już żadnej regulacji, która odnosić się miała do osób piastujących stanowisko ordynatora. Wyłącznie w drodze aktu wykonawczego wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w jej art. 10 ust. 2 Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w rozporządzeniu z 18 marca 1992 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 30 poz.131) określił w § 2, że ordynatorem oddziału szpitala powinien być lekarz mający prawo wykonywania zawodu w Rzeczypospolitej Polskiej, z tytułem specjalisty w odpowiedniej dziedzinie medycyny i posiadający co najmniej 8-letni staż pracy. W drodze kolejnych nowelizacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wprowadzono do jej treści pojęcie "ordynatora". W żadnej ze zmian nie przywrócono jednak poprzedniego unormowania, jakie zawarte było w cyt. art. 20 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej. Sąd wywodził, że ustawa ta w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej uchwały, a także kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, odnosi się do sytuacji ordynatora wyłącznie dwukrotnie – raz, w treści art. 24, przyznając mu uprawnienia do wnioskowania o dokonanie lub zaniechanie sekcji zwłok oraz w treści art. 44a , gdzie ustawodawca uznał za konieczne powierzenie stanowiska ordynatora wyłącznie w drodze konkursu. Brak jest w obowiązującej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej przepisu przewidującego tworzenie odrębnego stanowiska kierownika – koordynatora do kierowania oddziałami. Brak jest jednak również przepisu przewidującego, że stanowisko kierującego oddziałem zajmuje ordynator, a także przepisu, który określałby jaki podmiot powinien kierować oddziałem szpitalnym. Biorąc powyższe pod uwagę można przyznać rację organowi nadzoru, że trudno jest wskazać, który z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej byłby naruszony uchwałą Rady Powiatu w Żywcu. Konsekwentnie jednak do tego, wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego, jako całkowicie nietrafne Sąd potraktował powołanie tego aktu, jako w całości naruszonego w wyniku wydania zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru obowiązany był wykazać jakie przepisy obowiązującego prawa wymagają, by statut regulujący ustrój zakładu opieki zdrowotnej określał, że na czele poszczególnych oddziałów szpitalnych stoją ordynatorzy lub jakie przepisy zakazują powołania, jako kierownika oddziału szpitalnego, lekarza kierownika – koordynatora. Jeżeli nie wynikałoby to z literalnego brzmienia przepisów, Wojewoda Śląski powinien był dokonać takiej ich interpretacji, by uzasadniała ona prezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd. Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie – administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych . Jednakże na gruncie art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, z którego treści wynika, że tylko niektóre kwestie istotne dla ustroju i funkcjonowania zakładu opieki zdrowotnej uregulowane zostały w ustawie, brak przepisów regulujących określone stanowiska w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej nie może per se prowadzić do wniosku, że tworzenie tych stanowisk było zakazane przez prawo. Pozostałe, nie uregulowane w tym akcie prawnym zdarzenia prawne, ustawodawca pozostawił bowiem statutowi, a w takiej sytuacji, jedynie wyraźna sprzeczność określonego rozwiązania statutowego z obowiązującym prawem mogłaby pozwolić na stwierdzenie nieważności takiej regulacji. Sąd wskazał, że oprócz regulacji ustawowej, stanowisko ordynatora pojawia się w szeregu rozporządzeń wykonawczych Ministra Zdrowia. Obowiązkiem organu nadzoru było odnieść się także do tych zapisów, a przede wszystkim ustosunkować się do dokonanych w aktach tych zmian. Jednym z tych aktów jest rozporządzenie z 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. Nr 44, poz. 520 ze zm.). Z pierwotnego brzmienia § 10 tego aktu wynikało, że ordynatorem oddziału szpitala i jego zastępcą powinien być lekarz, lekarz stomatolog, posiadający prawo wykonywania zawodu w Rzeczypospolitej Polskiej i mający tytuł specjalisty w określonej dziedzinie medycyny lub specjalizację II stopnia w odpowiedniej dziedzinie medycyny oraz co najmniej ośmioletni staż pracy w zawodzie. W wyniku nowelizacji, jaka nastąpiła rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 8 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. z 2007 r. Nr 160, poz. 1134) wprowadzono obok pojęcia "ordynator" osobę lekarza kierującego oddziałem, zachowując wobec niego tożsame wymagania, jak do ordynatora. Nowelizacje o tym samym charakterze, wprowadzające obok osoby ordynatora, lekarza kierującego oddziałem, nastąpiły także w wymienionych w skardze rozporządzeniach – rozporządzeniu w sprawie stażu podyplomowego lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2007 r. Nr 160, poz. 1137), rozporządzeniu w sprawie standardów postępowania oraz procedur medycznych przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii w zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 160, poz. 1133), rozporządzeniu w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. z 2007 r. Nr 160, poz. 1134) , rozporządzeniu w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2007 r. Nr 160, poz. 1135), rozporządzeniu w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 160, poz. 1136), rozporządzeniu w sprawie zasad organizacji obsługi bibliotecznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz zasad współdziałania bibliotek publicznych w wykonywaniu tej obsługi (Dz.U. z 2007 r. Nr 160, poz. 1138), czy rozporządzeniu w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 160, poz. 1139). Wskazane nowelizacje uzasadnione były przez Ministra Zdrowia wprowadzeniem innego rozwiązania w kierowaniu oddziałami szpitala, niż kierowanie przez ordynatora, a wykorzystanym już w szpitalach (oddziałach) psychiatrycznych oraz koniecznością powierzenia wyboru właściwego modelu kierowania szpitalem organowi założycielskiemu (program prac legislacyjnych Ministerstwa Zdrowia, projekt z 6 marca 2007 r. przekazany do uzgodnień zewnętrznych, Biuletyn Informacji Publicznej). Sąd przedstawił stanowisko w toku prac nowelizujących przepisy wskazując, że ratio dokonywanych nowelizacji było powszechnie znane. Organ nadzoru nie ustosunkował się jednak do zapisów wprowadzających obok stanowiska ordynatora – lekarza kierującego oddziałem, znajdujących się we wskazanych rozporządzeniach. Nie dokonał również próby ich własnej interpretacji. Kwestionując treść § 9 ust 4 Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Żywcu nie wyjaśnił w sposób stanowczy, z jakich przyczyn uznaje zapis ten za sprzeczny z prawem. Otwarty bowiem pozostał problem, czy zdaniem organu nadzoru, w świetle obecnie obowiązującego prawa powołanie osoby lekarza kierującego oddziałem, który nie jest ordynatorem nie jest możliwe, czy też prawo dopuszcza takie rozwiązanie, jednakże osoba ta musi zostać nazwana lekarzem kierującym oddziałem. Użycie innej nazwy tego stanowiska stanowi natomiast według Wojewody Śląskiego istotne uchybienie nakazujące stwierdzenie nieważności takiego zapisu. Niewątpliwie przeto Wojewoda Śląski nie rozważył, czy podstawą prawną, względnie wręcz przeciwnie – przeszkodą dla powierzenia funkcji kierującego oddziałem szpitalnym osobie innej niż ordynator i wprowadzenie alternatywnych rozwiązań w sprawie organizacji pracy tego oddziału jest zapis § 10 rozporządzenia z 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem nowelizującym z 8 sierpnia 2007 r. Nie rozważył nadto, czy w świetle art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w związku z przywołanym wyżej § 10 rozporządzenia z 17 maja 2000 r., w przypadku możliwości prawnych powierzenia stanowiska kierującego oddziałem szpitalnym innej osobie niż ordynator, stanowisko to powinno zostać obsadzone w drodze konkursu. Sąd wywodził, że w aspekcie powołanych przepisów można reprezentować pogląd, że stanowisko ordynatora nie ma mocnego umocowania prawnego. Żaden akt prawny nie precyzuje jego usytuowania w hierarchii stanowisk szpitalnych, nie definiuje też nawet samego terminu, a w ustawie regulującej zakłady opieki zdrowotnej, poza jedyną funkcją ordynatora o charakterze opiniodawczym, a nie decyzyjnym, mowa jest wyłącznie o konkursie na stanowisko ordynatora. Ponadto przepisy w sprawie wyboru ordynatora w drodze konkursu dotyczą wyłącznie publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niepubliczne nie muszą spełniać tego warunku, a zatem dozwolone są różne sposoby powoływania na to stanowisko. Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego, w opinii Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Tym samym, w sytuacji gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku akty organów nadzoru przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej. Uwagi te stosują się w sposób tożsamy do poglądu organu nadzoru odnoszącego się do stanowiska Pielęgniarki Koordynującej. Przechodząc do dalszych zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, w tym art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 80 k.p.a. Sąd zauważył, że w toku postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym). Stosowanie odpowiednio przepisów procedury administracyjnej należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru zatem, obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem (art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. Wojewoda obowiązany jest także wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, przy zapewnieniu czynnego udziału stronom postępowania, zgodnie z zapisem zawartym w art. 10 k.p.a. Stosując się do wymogów określonych tym przepisem, przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w toku wszczętego postępowania, organ nadzoru powinien był dopuścić do udziału w sprawie organ samorządu terytorialnego i zapewnić mu swobodę wypowiedzi, w szczególności, co do ratio poszczególnych zapisów zaskarżonego Statutu. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Żywcu doręczona została organowi nadzoru w dniu 10 lipca 2008 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wszczęto dopiero w dniu 7 sierpnia 2008 r., a od chwili jego wszczęcia do dnia sporządzenia rozstrzygnięcia upłynął jeden dzień, przy czym zawiadomienie Rady Powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego nastąpiło jeden dzień po doręczeniu jej rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym krótkim czasie organ nadzoru nie mógł podjąć żadnej czynności mającej na celu zapoznanie się ze stanowiskiem Rady Powiatu w Żywcu i jego wyjaśnienie. Organ samorządu terytorialnego został natomiast pozbawiony całkowicie uprawnień strony postępowania nadzorczego przysługujących mu z mocy art. 10 § 1 k.p.a. Niewątpliwie zatem w toku postępowania nadzorczego doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego, że naruszenie reguł postępowania może skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie wtedy, gdy mogły mieć wpływ na treść wydanego aktu nadzoru. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie taki związek przyczynowy zachodzi, gdyż Wojewoda Śląski nie dokonał interpretacji zastosowanego prawa przy uwzględnieniu stanowiska Rady Powiatu Żywiec, a wymiana poglądów, jaka miała miejsce pomiędzy organem nadzoru i organem samorządu terytorialnego w postaci skargi i odpowiedzi na nią, powinna była zostać prowadzona w ramach ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy. Odpowiedź na skargę jest niewątpliwie istotnym pismem procesowym w sprawie, ale jej treść nie może przesądzać o słuszności kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Nie może bowiem uzupełniać rozstrzygnięcia rozważaniami i ocenami, które powinny były zostać zawarte w jego uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Sąd, odnosząc się do twierdzeń Wojewody Śląskiego prezentowanych w odpowiedzi na skargę, wyraził pogląd, że brak zachowania odpowiedniego terminu, od wszczęcia postępowania w sprawie do wydania w niej rozstrzygnięcia, stanowi uchybienie proceduralne bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Nie ma w tym wypadku znaczenia, czy wpływ na to miał urząd pocztowy, czy inny doręczyciel, czy też wynikało to z zaniedbania organu nadzoru, gdyż Sąd nie ocenia tego uchybienia w aspekcie zawinienia stron postępowania lecz w aspekcie ewentualnego, możliwego wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, że brak starannego i kompletnego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozwoliło na merytoryczną ocenę jego słuszności i stanowiło podstawę uwzględnienia skargi. Z tego względu, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo, na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Śląski wniósł od wyroku skargę kasacyjna, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego: przepisu art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a także rozporządzeń: Ministra Zdrowia z 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na określonych stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. Nr 44, poz. 520 ze zm.) oraz Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 30, poz. 300 ze zm.) przez błędną ich wykładnię. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski wywodził, że z uwagi na przedmiot regulacji uchwały trudno było wskazać przepis, który Rada Powiatu naruszyła wprowadzając w § 9 ust. 4 Statutu postanowienia dotyczące kierowania Oddziałami Zespołu i pracą pielęgniarek. Dlatego też w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru wskazał jedynie, że wyżej wymieniony § 9 ust. 4 Statutu jest niezgodny z przepisami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a także z rozporządzeniami: Ministra Zdrowia w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na określonych stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju oraz Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Wymienione wyżej przepisy nie przewidują bowiem tworzenia odrębnego stanowiska do kierowania Oddziałami (w Statucie Kierownik – Koordynator). Wskazują natomiast wprost, że stanowisko kierującego oddziałem zajmuje ordynator (lekarz kierujący oddziałem). Brak możliwości utworzenia określonych stanowisk (stanowiska te nie są ujęte w tych przepisach) powoduje – zdaniem organu nadzoru – że trudno jest w sposób jednoznaczny wskazać, który w tym przypadku przepis wymienionych, w rozstrzygnięciu nadzorczym, aktów został naruszony. Niemożność wskazania takiego przepisu nie może być podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W zakresie zarzutu naruszenia procedury administracyjnej Wojewoda Śląski wywodził, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że brak złożenia wyjaśnień (postępowanie dowodowe) mogłoby mieć istotny wpływ na efekt końcowy postępowania nadzorczego. Złożone wyjaśnienia pozostawałyby bez wpływu na ocenę prawną uchwały Rady Powiatu w Żywcu. Rada – jak podkreślono w odpowiedzi na skargę – nawet zawiadomiona wcześniej kwestionowałaby rozstrzygnięcie nadzorcze pod względem merytorycznym. Decydujące w tej kwestii są bowiem różnice w interpretacji przepisów uprawniających do utworzenia w zespole zakładów opieki zdrowotnej odrębnych stanowisk uprawnionych do kierowania oddziałami. Uchybienie procesowe, jakkolwiek nastąpiło, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ustosunkowując się do kwestii merytorycznej Wojewoda Śląski podtrzymał w pełni swoje stanowisko, że ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, jak również przepisy wymienionych rozporządzeń nie przewidują tworzenia odrębnego stanowiska do kierowania oddziałami (w Statucie – Kierownik Koordynator). Wskazują natomiast, że stanowisko kierującego oddziałem zajmuje ordynator (lekarz kierujący oddziałem). Pracą pielęgniarek kierują Pielęgniarki Koordynujące. Ponadto zupełnie pominięto w Statucie stanowiska kierownicze pielęgniarek: naczelnej, przełożonej oraz oddziałowej. Powiat Żywiecki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi wywodzono, że zmiany rozporządzenia wprowadzone w 2007 r. przez Ministra Zdrowia do rozporządzeń w sprawie: – standardów postępowania oraz procedur medycznych przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii w zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 160, poz. 1133); – wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. Nr 160, poz. 1134); – rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. Nr 160, poz. 1135); – kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 160, poz. 1136); – stażu podyplomowego lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. Nr 160, poz. 1137); – zasad organizacji obsługi bibliotecznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz zasad współdziałania bibliotek publicznych w wykonywaniu tej obsługi (Dz.U. Nr 160, poz. 1138); – zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 160, poz. 1139) dodały w ich treści przy stanowisku "ordynatora" bądź w nawiasie alternatywne oznaczenie "(lekarz kierujący oddziałem)" bądź wprost "lub inny lekarz kierujący oddziałem". Tak znowelizowane rozporządzenia wprost wskazały, że oddziałem może kierować osoba zatrudniona na stanowisku "ordynatora" lub "innego lekarza kierującego oddziałem". Z wykładni literalnej treści nowelizacji nie można wyprowadzać wniosku, że jest to tylko doprecyzowanie stanowiska "ordynatora". Trudno zatem się dziwić, że w istocie Wojewoda Śląski miał trudność we wskazaniu przepisów, które zostały naruszone. Na pokreślenia zasługuje fakt, że wymagania odnośnie kwalifikacji zawodowych dla nowych stanowisk są identyczne, jak dla "ordynatorów" albo wyższe, jak ma to miejsce w przypadku pielęgniarek "koordynujących". W świetle regulacji zawartej w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej i aktów prawnych wydanych na podstawie ustaw stanowiska "ordynatora" i "naczelnej i przełożonych pielęgniarek" nie ma podstaw do przyjęcia, że są to stanowiska obligatoryjne, które muszą być przewidziane w Statucie ZZOZ w Żywcu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani też domniemywać tych podstaw. Takie wyznaczenie granic rozpoznania sprawy powoduje, że skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z tego względu obowiązuje przymus zastępstwa przy sporządzeniu skargi kasacyjnej. Określenie podstaw kasacyjnych w art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że nie spełnia wymogu materialnego skarga kasacyjna, która zarzuca naruszenie ustawy lub rozporządzenia bez wskazania przepisu prawa, którego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie jest przedmiotem zarzutu. Nie może bowiem być podstawą skargi kasacyjnej naruszenie kierunku założeń czy koncepcji przyjętych w ustawie. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie jest zasadny. Według art. 76 ust. 2 tej ustawy "Organy nadzorcze mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami". Art. 77 tej ustawy stanowi "Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem". Art. 76 ust. 2 i art. 77 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym wyznacza podstawowe elementy konstrukcji nadzoru, jednak stosowania środków nadzoru nie reguluje. Stosowanie środków nadzoru reguluje art. 79 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym. Regulacja ta zawiera aspekt regulacji materialnej i aspekt regulacji procesowej. Regulacja materialna zawarta jest w art. 79 ust. 1, który stanowi "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (...)". Przesłanką materialnoprawną stwierdzenia nieważności jest sprzeczność z prawem. Przy wykładni tej przesłanki należy wskazać, jak zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd, że nie jest wystarczające powołanie się na ustawę lub przepis wykonawczy, ale organ nadzoru obowiązany jest wskazać przepis prawa, który został naruszony. W razie gdy nie można wskazać przepisu prawa, który został naruszony nie ma podstaw do stosowania środka nadzoru. Jeżeli brak jest w ustawie regulacji w danym zakresie, co zasadnie Sąd przyjął, oznacza to, że ustawodawca pozostawił to do oceny podmiotowi właściwemu do działania. Swoboda podmiotu działającego w danym zakresie, gdy chodzi o materię sprawnego kierownictwa powinna być pozostawiona ocenie celowościowej. a nie ścisłej regulacji prawnej, której naruszenie obwarowane jest sankcją nieważności. I to właśnie z tego względu organowi nadzoru nie udało się wyprowadzić naruszenia przepisów prawa. Nie stanowi uzasadnionej podstawy kasacyjnej powołanie się na błędną wykładnię przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) reguluje różne materie prawne, a zatem trudno uznać postawiony zarzut kasacyjny za zasadny. Odnieść to należy też do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów rozporządzeń: Ministra Zdrowia z 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na określonych stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. Nr 44, poz. 520 ze zm.); Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 30, poz. 300 ze zm.). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.