II SA/Sz 733/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej R. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia 25 marca 2003 r. Wójt Gminy K. ustalił na rzecz inwestora GDDKiA w S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miejscowości K. M. Z. w ciągu drogi krajowej nr 10 Szczecin - Bydgoszcz, na odcinku od km 32+121,10 do km 42+122,55. Decyzja ta została doręczona wyłącznie inwestorowi. Decyzją z dnia 29 grudnia 2003 r. Nr [...] Wójt Gminy K. zmienił ww. decyzję w ten sposób, że przedłużył termin ważności decyzji do dnia 30 grudnia 2004 r. i ponownie doręczył tylko inwestorowi. W dniu 30 sierpnia 2006 r. odwołanie od decyzji Nr [...] wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., za pośrednictwem Wójta Gminy K. Regina K. wskazując, że decyzja ta narusza jej prawa jako strony postępowania administracyjnego - właściciela gruntu na którym będzie budowana droga ekspresowa i właściciela gruntu przyległego oraz uczestnika ruchu drogowego poruszającego się pojazdem wolnobieżnym i pojazdem jednośladowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 8 grudnia 2006 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że odwołująca się nie była stroną postępowania przed organem I instancji, był nią tylko inwestor który nie wniósł odwołania, w związku z czym decyzja stała się ostateczna. Skoro Regina K. nie uczestniczyła jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, okoliczność ta uniemożliwia rozpoznanie odwołania. Organ wskazał, że ocena, czy organ I instancji zasadnie przyjął, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być prowadzone bez udziału w tym postępowaniu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości na których inwestycja miała być realizowana, może być dokonana jedynie w nowym, wznowionym postępowaniu. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie był stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. uchylił decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 8 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że umorzenie postępowania odwoławczego było nieuzasadnione, a przyjęty przez organ odwoławczy tryb postępowania nie odpowiada zasadom postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji zobowiązany był pouczyć wnoszącą w dniu 30 sierpnia 2006 r. podanie nazwane odwołaniem od decyzji która już dawno stała się ostateczną o zaistniałej sytuacji prawnej i przysługujących jej środkach zaskarżenia tej decyzji, w tym o obowiązujących w tym zakresie terminach i uzyskać jednoznaczną deklarację tej osoby co do jej intencji. Jeżeli osoba ta sprecyzowałaby zawarte w odwołaniu podanie jako wniosek o wznowienie postępowania, organ odwoławczy zobowiązany byłby na mocy art. 65 § 1 kpa do przesłania tego wniosku właściwemu organowi, co umożliwiłoby zachowanie określonego w art. 148 kpa terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd wskazał ponadto, że wydając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, organ odwoławczy w istocie przesądził, że skarżącej nie przysługuje w sprawie przymiot strony, do czego w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw. Sąd wskazał ponadto, że umarzając postępowanie odwoławcze, trzeba każdorazowo wskazać konkretną przyczynę bezprzedmiotowości tego postępowania mając na uwadze art. 105 kpa. A także, że pojęcie strony postępowania należy rozumieć tak, jak to określa art. 28 kpa, a więc należy badać istnienie bądź naruszenie interesu prawnego danej osoby skarżoną decyzją, a nie według kryterium czy osoba ta brała udział w postępowaniu przed organem I instancji. Nie ma bowiem przeszkód, aby odwołanie wniosła osoba która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, jeżeli wykaże swój interes prawny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 8 lipca 2008 r. wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 16 § 1 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że pismem z dnia 29 marca 2008 r. zwróciło się do Reginy K. o sprecyzowanie, czy jej podanie wniesione w dniu 30 sierpnia 2006 r. należy traktować jako odwołanie zgodnie z jego nazwą, czy też należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W odpowiedzi Regina K. oświadczyła, że jej pismo należy traktować jako odwołanie. Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie, stosownie do art. 129 § 2 kpa, wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a jeżeli stronie decyzji nie doręczono, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania, którym decyzję doręczono. Termin do wniesienia odwołania jest terminem prekluzyjnym, a jego uchybienie powoduje że czynność procesowa podjęta przez stronę jest bezskuteczna. W postępowaniu przed organem I instancji jako strona uczestniczył jedynie inwestor i nie wniósł odwołania, w związku z czym decyzja stała się ostateczna. Regina K. odwołanie wniosła po uprawomocnieniu decyzji. Zatem niezależnie czy odwołująca się posiadała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Nr 185/2002 Wójta Gminy Kobylanka czy też nie, okoliczność uprawomocnienia się tej decyzji wyłącza możliwość złożenia odwołania. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Taka forma obrony interesu prawnego dotyczy jednak tylko strony pozbawionej udziału w postępowaniu i zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji z możliwością wniesienia odwołania. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniesienie odwołania przez Reginę K. było niedopuszczalne, bowiem nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, tak więc nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie Regina K. wskazała, że decyzja Nr 185/2002 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogła stać się ostateczna ponieważ Wójt Gminy Kobylanka nie powiadomił wszystkich stron postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w którym są wyszczególnione wszystkie działki z numeru i położenia (obręb) na którym się znajdują. Każda z tych działek ma właściciela a właściciel ma interes prawny do swobodnego dysponowania swoją własnością i automatycznie jest stroną postępowania dotyczącego jego nieruchomości. Skarżąca wskazała że decyzja Nr 185/2002 nie wymienia działek których dotyczy czym narusza art. 107§ 1 kpa, ani nie wymienia stron postępowania. Ponadto, że decyzja zgodnie z wnioskiem inwestora dotyczy działki nr 29/2 obręb M. gmina K., a drogę wybudowano na działce 29/1 której decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy. Skarżąca oświadczyła, że kopię decyzji Nr 185/2002 otrzymała w dniu 18 sierpnia 2006 r. w Urzędzie Wojewódzkim w trakcie wznowionego postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę drogi ekspresowej na nieruchomości skarżącej i zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji wniosła w terminie 14 dni odwołanie do SKO w Szczecinie. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że skarżąca niezasadnie wywodzi iż decyzję Nr 185/2002 doręczono jej w dniu 18 sierpnia 2006 r., choć niewątpliwie w tym dniu dowiedziała się o decyzji co mogło uzasadniać zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Nie było to jednak doręczenie decyzji, a skarżąca wniosła odwołanie poza terminem przewidzianym dla jedynej strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 2 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie pod tym katem zaskarżonego postanowienia doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej wskazanych. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 8 lipca 2008 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Reginy K. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 25 marca 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy drogi krajowej nr 10, przebiegającej przez nieruchomość skarżącej. Decyzja ta została doręczona wyłącznie inwestorowi. W dniu 30 sierpnia 2006 r. Regina K. wniosła odwołanie od tej decyzji wskazując, że jest właścicielką działki nr 29/1 w obrębie M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania z powodu tego, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją ostateczną i wobec tego nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji. Postanowienie wydano na podstawie art. 134 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje zatem czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Jednakże gdy odwołanie wniosła jednostka która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. SKO w S. uprzednio wydało taką decyzję w sprawie, uchyloną następnie przez Sąd. Skarżąca wniosła odwołanie powołując się na naruszenie jej interesu prawnego jako właściciela nieruchomości której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże organ odwoławczy nie zbadał, czy skarżąca jest stroną postępowania w świetle art. 28 kpa, która co do zasady mogłaby wnieść odwołanie od decyzji. Z powyższych rozważań wynika, że w sprawie nie występuje podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania ze względów podmiotowych, a okoliczność że decyzji organu I instancji nie doręczono skarżącej nie oznacza że nie przysługiwał jej przymiot strony w tym postępowaniu. Jak to bowiem wskazał Sąd w wyroku poprzednio wydanym w sprawie, pojęcie strony postępowania należy rozumieć tak, jak to określa art. 28 kpa, a więc należy badać istnienie bądź naruszenie interesu prawnego danej osoby skarżoną decyzją lub postanowieniem, a nie według kryterium czy osoba ta brała udział w postępowaniu przed organem I instancji. Natomiast należy zgodzić się z organem odwoławczym, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Jak to bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie w sposób unormowany w art. 39-40 kpa. Stosownie do art. 39 kpa doręczenia dokonuje organ administracji publicznej który wydał decyzję za pokwitowaniem za pośrednictwem poczty, przez swoich pracowników, lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Decyzja Nr 185/2002 nie została w tym trybie doręczona skarżącej. Udostępnienie skarżącej kserokopii decyzji Nr 185/2003 Wójta Gminy K. przez pracownika innego organu administracji publicznej przy okazji przeglądania akt innej sprawy, z pewnością nie miało charakteru doręczenia w rozumieniu ww. przepisów kpa i nie otwierało terminu do wniesienia odwołania. Zarzut skargi, że decyzja organu I instancji nigdy się nie uprawomocniła bowiem nie została doręczona stronom postępowania, nie jest więc trafny. Niewątpliwie pozbawienie stron postępowania, w tym skarżącej, możliwości brania udziału w postępowaniu przed organem I instancji powoduje że postępowanie to było dotknięte wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednak pomimo tej wadliwości decyzja nr 185/2002 uprawomocniła się. Jak to zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Sąd podziela zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że w dacie wniesienia odwołania, decyzja organu I instancji była prawomocna i skuteczne wniesienie odwołania powodujące rozpoznanie sprawy co do istoty przez organ II instancji nie było możliwe. Natomiast nie było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Natomiast niewątpliwie odwołanie zostało wniesiono z uchybieniem terminu. Przedmiotem rozważań Sądu nie mogą być natomiast zarzuty skargi dotyczące pobudowania drogi na innej działce niż wskazał inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ zagadnienie to nie mieści się w granicach niniejszej sprawy. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylić zaskarżone postanowienie, ponieważ wskazane naruszenie postępowania miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie załatwić sprawę odwołania skarżącej z uwzględnieniem treści wyżej przytoczonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 152 ww. ustawy, a w zakresie kosztów postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.