II OSK 990/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 446/08 w sprawie ze skargi B. S.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza na rzecz B. S.-P. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 446/08, na skutek skargi B. S.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie I. uchylił decyzję I i II instancji, w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2005 r., nr [...], ustalającą - na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego wielorodzinnego, III-kondygnacyjnego z dachem stromym i wbudowanymi garażami w przyziemiu wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we Wrocławiu, na działce nr [...] i częściach działek nr [...] i [...],[...], obręb [...]. Jak stwierdził organ, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W celu zaś ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ lokalizacyjny wyznacza, na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie w/w warunków. Granice obszaru analizowanego wyznacza się według reguł określonych w § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie organ lokalizacyjny prawidłowo wyznaczył ten obszar, na co wskazuje część graficzna analizy. Szerokość frontu działki (od strony ul. [...]) wynosi ok. 27m, zatem granice obszaru analizowanego winny zamykać się - w każdym kierunku - w odległości ok. 81m licząc od granic działki nr [...]. W niniejszej sprawie zasięg sięga na odległość ok. 95m od granic działki nr [...] w każdym kierunku. Na wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę, z której wynika, że działki sąsiadujące z działką, na której ma być dokonana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...], są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka objęta zainwestowaniem ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem jest to teren oznaczony w ewidencji gruntów symbolem B. Zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) tereny takie zaliczane są do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i oznaczają tereny mieszkaniowe. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy jest, zdaniem Kolegium, zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy stwierdził również, że w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalono w sposób zgodny z wnioskiem inwestora: - wskaźnik powierzchni zabudowy do 0,29 (przy wskaźnikach wahających się na obszarze analizowanym w przedziale od 0,10 do 0,48), - szerokość elewacji frontowej od 9-13m (przy wskaźnikach wahających się na obszarze analizowanym w przedziale od 5-20m), - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 9,5m (przy wskaźnikach wahających się na obszarze analizowanym w przedziale od 3,5-10,5m), - kąt nachylenia dachu do 45o (przy wskaźnikach wahających się na obszarze analizowanym w przedziale od 0o (dach płaski ) do 60o), - wysokość głównej kalenicy do 12m (przy wskaźnikach wahających się na obszarze analizowanym w przedziale od 5,5-14m), - układ połaci dachowych - wielospadowy (na obszarze analizowanym występują dachy płaskie, dwuspadowe i wielospadowe), - kierunek główny kalenicy - prostopadły (na obszarze analizowanym dachy zwrócone są główną kalenicą zarówno prostopadle jak i równolegle w stosunku do frontu działki). Prawidłowo również, zdaniem Kolegium, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustalono obowiązującą linię zabudowy, na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek przy ul. [...]. Także ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy nie zostały zakwestionowane przez Kolegium. W obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa. Co prawda w przeważającej części usytuowane są budynku jednorodzinne, ale występuje także zabudowa wielorodzinna, co może stanowić postawę do rozważenia lokalizacji budynku wielorodzinnego. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy, a w szczególności gabaryty i parametry planowanej inwestycji, organ stwierdził, że lokalizacja zabudowy wielorodzinnej nie narusza zastanego ładu przestrzennego. Jak podkreślił organ, weryfikowana decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Kolegium stwierdziło, że przewidziana ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada "dobrego sąsiedztwa" oznacza, że warunki zabudowy można ustalić jedynie w sytuacji, gdy m.in. zapewniona jest kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Zasada ta wprowadza konieczność respektowania przez organy orzekające istniejącego na danym terenie zagospodarowania, tj. cech i parametrów istniejących obiektów, objętych analizą. W omawianej sprawie, jak uznało Kolegium, parametrów i wskaźniki wskazane w decyzji organu I instancji nie odbiegają od parametrów będących wynikiem analizy, a inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniach, Kolegium stwierdziło, że ocena możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji pod względem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nastąpi na etapie projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zamierzających do realizacji inwestycji. Zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy jednakże do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. To na etapie procesu budowlanego inwestor zobowiązany będzie do przedstawienia projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonego zgodnie z wymogami przepisów, w tym techniczno-budowlanych (art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane). Organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie zaś zobligowany, poprzez art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do zweryfikowania zamierzeń budowlanych w aspekcie ich zgodności z przepisami technicznymi. Kolegium wskazało nadto, że teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wrocław (uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 stycznia 1998 r. Nr XLVIII/680/98) nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, nie może stanowić zatem podstawy do orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W skardze na powyższą decyzję B. S.-P., domagając się uchylenia decyzji I i II instancji, zarzuciła naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku § 3, § 4, § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które polegają na: a) na błędnym wyznaczeniu obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 w/w rozporządzenia), b) wyznaczeniu kąta nachylenia dachu planowanej inwestycji w sposób sprzeczny z § 8 rozporządzenia, c) na wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wyższego niż średnia wielkość w sposób sprzeczny z § 8 rozporządzenia, d) na wyznaczeniu nowej linii zabudowy w sposób niezgodny z § 4 ust. 3 rozporządzenia, e) przyjęciu, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, paramentów, cech i wskaźników kształtowania dotychczasowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 w/w ustawy). Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę B. S.-P. uznając, że podjęte w rozpoznawanej sprawie decyzje naruszają przepisy procedury administracyjnej. Za najistotniejsze uchybienie organów Sąd uznał wydanie decyzji bez wyjaśnienia jakiej inwestycji w istocie dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. We wniosku z dnia [...] listopada 2004r. inwestycja została bowiem określona jako: budynek mieszkalny, wielorodzinny, 3-kondygnacyjny z dachem spadzistym, z garażami wbudowanymi, z infrastrukturą techniczną. W punkcie 3.2 w opisie inwestycji określono jej dane ogólne. Wynika z nich m.in., że: - powierzchnia zabudowy wyniesie 300 m2, - kubatura - 850 m3, - gabaryty projektowanego budynku: długość (w rzucie) - 24,5m, szerokość bud. - 13m, wysokość bud. - 12,5m, - nie planuje się poddasza użytkowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. organ lokalizacyjny poinformował pełnomocnika inwestora, że w wyniku przeprowadzonej analizy terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie może być ona zrealizowana na tym terenie, bowiem średnie parametry dotyczące zabudowy wskazują, że w obszarze analizowanym wysokość budynku nie powinna przekroczyć ok. 6,5 m do gzymsu (na terenie osiedla występuje znaczna przewaga zabudowy jednorodzinnej 2-kondygnacyjnej), a do kalenicy 10,5m, zaś średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki nie powinien przekroczyć 0,25. W związku z powyższym organ wezwał stronę do stosownej zmiany parametrów planowanej inwestycji w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma lub jednoznacznej wypowiedzi, że inwestor podtrzymuje w całości zakres wcześniejszego żądania. W odpowiedzi na powyższe pismo, w dniu [...] stycznia 2005 r., pełnomocnik inwestora nadesłał w istocie nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, według którego planowana inwestycja charakteryzuje się następującymi danymi ogólnymi: - powierzchnia zabudowy - 280 m2, - kubatura budynku - 1700 m3, - gabaryty projektowanego budynku: długość - 24m, szerokość bud. - 12m, wysokość kalenicy - 12m, - planuje się poddasze użytkowe. Jak zauważył Sąd, "nowy wniosek" określa inwestycję jako polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ale dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym. Przy czym w załączniku nr 2, na przekroju podłużnym widnieje zapis "Poddasze użytkowe - mieszkanie". Zgodnie zaś z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. W decyzji podjętej w pierwszej instancji inwestycja została określona jako: budowa domu mieszkalnego wielorodzinnego, 3-kondygnacyjnego (w tym poddasze użytkowe) z dachem stromym i wbudowanymi garażami w przyziemiu wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu. Wątpliwości Sądu wzbudziło przede wszystkim to, że kubatura planowanego budynku zgodnie z danymi uzupełnionymi w dniu [...] stycznia 2005 r. zwiększyła się dwukrotnie w stosunku do wniosku z dnia [...] listopada 2004 r., powierzchnia zabudowy zaś zmalała o 20m2, przy czym jednocześnie zmalały gabaryty projektowanego budynku: z 24,5 do 24 m długości, z 13 do 12 m szerokości oraz z 12,5 do 12m wysokości. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ lokalizacyjny powinien w sposób precyzyjny ustalić wszelkie parametry planowanej inwestycji. Te zaś ustalenia pozwolą na stwierdzenie, czy realizacja tej inwestycji jest możliwa na wskazanym terenie. Wyjaśnienia wymaga również kwestia, jak zmiany dokonane we wniosku, tj. zmniejszenie danych dotyczących gabarytów budynku, wpływają na zwiększenie dwukrotnie kubatury budynku. Mając zaś na uwadze zapis zawarty w uzupełnieniu z dnia [...] stycznia 2005 r. na przekroju podłużnym "Poddasze użytkowe - mieszkanie", wyjaśnienia wymaga kwestia, czy w istocie mamy do czynienia z budynkiem 2- czy 3-kondygnacyjnym. Jak zauważył Sąd, w piśmie organu lokalizacyjnego z dnia [...] grudnia 2004 r., z jednej strony organ stwierdził, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana na określonym we wniosku terenie, bowiem w obszarze analizowanym wysokość budynku nie powinna przekroczyć ok. 6,5m do gzymsu, a do kalenicy - 10,5m, na terenie osiedla występuje znaczna przewaga zabudowy jednorodzinnej 2-kondygnacyjnej, zaś średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki nie powinien przekroczyć 0,25; z drugiej zaś strony Prezydent wydał decyzję obejmującą budowę budynku wielorodzinnego 3-kondygnacyjnego, której wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 0,29. Ponadto, jak zauważył Sąd, we wniosku nie wskazano wszystkich parametrów dotyczących geometrii dachu tj. kąta jego nachylenia, co wskazuje, że organ lokalizacyjny sam określił tę wielkość. O te dane wniosek ten winien zostać zatem uzupełniony. Ponadto, zdaniem Sądu, organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadziły w sposób właściwy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności organy nie wyjaśniły sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wskazały jak wyznaczono granice analizowanego obszaru, dlaczego te a nie inne działki włączono do tego obszaru. Ustalenia te były szczególnie konieczne w niniejszej sprawie, bowiem od wszystkich średnich wskaźników co do wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odstąpiono. W takich zaś sytuacjach organy zobowiązane były w szczegółowy sposób uzasadnić swoje stanowisko. Tymczasem organ odwoławczy poprzestał na obliczeniu wielkości obszaru analizowanego, który sięga na odległość ok. 95m od granic działki nr [...], wniosek zaś o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy odnosi się do działki nr [...] oraz części działek o numerach [...] i [...]. Z tego zapisu nie wynika zatem, czy w sposób prawidłowy obszar analizowany został wyznaczony, a w konsekwencji czy projektowany budynek spełnia wymagania dotyczące istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchybienie to spowodowało brak możliwości dokonania kontroli przez Sąd pierwszej instancji, czy analizowany obszar został wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia. Sąd podkreślił również, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nakłada na organy ustalające warunki zabudowy, obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę, zwłaszcza sprzeciwiającą się lokalizacji przedmiotowego budynku, o słuszności tego wyboru. Kwestia ta ma bowiem niezmiernie istotne znaczenie, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy. Brak zatem argumentacji organów uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod kontroli sądowej, zaś uchybienie to prowadzi do stwierdzenia, że naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził nadto, że w niniejszej sprawie organy naruszyły § 4, § 5 i § 8 rozporządzenia, w którym określono sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Możliwość bowiem wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniona jest od spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uregulowanej w art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tymczasem, jak zauważył Sąd, w rozpatrywanej sprawie organy wyznaczyły linię zabudowy, w myśl w/w § 4 ust. 1 rozporządzenia, na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący od strony wschodniej budynek zlokalizowany przy ul. [...]. Swojego wyboru organy jednak nie uzasadniły, nie wyjaśniając dlaczego linię zabudowy dostosowano do budynku znajdującego się na działce nr [...] (przy ul. [...]). W ocenie Sądu uzasadnienie powyższego było konieczne z uwagi na fakt, że wprawdzie działka nr [...] zabudowana jest domem mieszkalnym, wielorodzinnym, 3-kondygnacyjnym z dachem mansardowym, jednakże od strony zachodniej działka zlokalizowana przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, 2-kondygnacyjnym z dachem płaskim. Tym samym organy nie wykazały, czy budynek przy ul. [...] jest "wtopiony" w ład przestrzenny tak by mógł tworzyć punkt odniesienia do kontynuacji linii zabudowy przy projektowaniu przedmiotowego budynku. Rozporządzenie dopuszcza co prawda również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli jednak wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jeśli więc organy uznały, że w niniejszej sprawie dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy powinny swoje stanowisko uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zastrzeżenia Sądu wzbudziło również wyliczenie średnich arytmetycznych wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Wyliczony bowiem przez organ pierwszej instancji średni wskaźnik wielkości powierzchni dla nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w obszarze analizowanym wyniósł 0,25 (część tekstowa analizy), zaś dla planowanego obiektu wskaźnik zabudowy po realizacji inwestycji wynosiłby 0,29. Usytuowane obiekty w obszarze analizowanym charakteryzują się zróżnicowanym wskaźnikiem zabudowy, który waha się w granicach od 0,10 do 0,48. Jednakże organy w ogóle nie uzasadniły w żaden sposób dlaczego przyjęły inny wskaźnik wielkości powierzchni niż średni, nie wypowiedziały się na temat dopuszczalności wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W zakresie natomiast szerokości elewacji frontowej, Sąd zauważył, że jak wynika z części tekstowej wyników analizy, średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi - 10,85m, zaś dla planowanej inwestycji szerokość ta będzie wynosiła 9-13m. Obiekty znajdujące się natomiast w obszarze analizowanym charakteryzują się szerokością elewacji frontowej pomiędzy od 5 do 20m. Zatem i w tym zakresie organ nie dokonał żadnych rozważań, dlaczego przyjął szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy inną niż średnia. W odniesieniu do średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, Sąd wskazał, że wynosi ona do 6,5m, zaś dla planowanej inwestycji wysokość ta będzie wynosiła 9,5m, przy wskaźnikach wahających się na obszarze analizowanym w przedziale od 3,5-10,5m. Powyższe wskazuje, że i w tym zakresie organ nie dokonał żadnych rozważań dlaczego przyjął wysokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy inną niż średnia. Ponadto Sąd zauważył, że we wniosku o ustalenia warunków zabudowy (w pionowym przekroju) przewidziano, że dach planowanej inwestycji będzie spadzisty, natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazano, że dach będzie stromy (w analizie - mansardowy). Ponadto jako cecha dominująca dla geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym wskazano w części tekstowej analizy: średni kąt nachylenia dachu - 43o, średnia wysokość głównej kalenicy - 10,53m, układ połaci dachowych - dwuspadowy, kierunek głównej kalenicy - równolegle w stosunku do frontu działki. W decyzji ustalono zaś następujące warunki: kąt nachylenia dachu do 45o, wysokość głównej kalenicy do 12m, układ połaci dachowych - wielospadowy, kierunek głównej kalenicy - prostopadły. W tej sytuacji za niewystarczające, zdaniem Sądu, należy uznać uzasadnienie organu lokalizacyjnego wskazującego jedynie, że wyznaczone wskaźniki nie odbiegają znacząco od wskaźników będących wynikiem analizy, a pozwoli to na realizację wnioskowanego obiektu, który będzie kontynuacją występującego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania i funkcji. Wobec powyższych uchybień, zdaniem Sądu, utrzymanie przez Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnej świadczy o niewyjaśnieniu przez organ I i II instancji wszystkich okoliczności sprawy, co narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), i dokonaniu w sposób wybiórczy oceny zebranego materiału dowodowego. Organy powinny również zwrócić uwagę na treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław (uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 stycznia 1998 r. Nr XLVIII/680/98), który - zdaniem Sądu - powinien posłużyć organom pomocniczo do ustalenia dominującej funkcji na obszarze analizowanym. Zgodnie z jego zapisami w obszarze Krzyki I należy nie dopuszczać do dalszego rozwoju zabudowy blokowej i wielorodzinnej. Kolejnym uchybieniem procesowym dostrzeżonym przez Sąd Wojewódzki, którego dopuścił się organ I instancji jest niedokonanie uzgodnień projektu decyzji, przez co strony postępowania zostały pozbawione możliwości wniesienia zażalenia na postanowienia uzgadniające, zgodnie z art. 106 k.p.a. Takie postępowanie narusza zaś podstawową, wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a., zasadę zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto – jak zauważył Sąd - inwestor jest właścicielem działki nr[...], zaś działki nr [...] i [...] stanowią własność Gminy Miejskiej Wrocław, przy czym działka nr [...] jest drogą, pozostającą w trwałym zarządzie ZDiK. Tym bardziej więc uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z Zarządem Dróg i Komunikacji we Wrocławiu było konieczne. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2004 r. zwrócił się do ZDiK o zajęcie stanowiska jedynie w celu uzyskania wypowiedzi o charakterze pomocniczym. W odpowiedzi - pismem z dnia [...] listopada 2004 r. ZDiK poinformował, że uzgadnia przedłożony materiał z określonymi uwagami, jednakże do pisma z dnia [...] listopada 2004 r. organ dołączył jedynie wniosek inwestora, nie zaś projekt decyzji. Ponadto przesłany wniosek inwestora nie obejmował zmian, które zostały dokonane w dniu [...] stycznia 2005 r. W rzeczywistości ZDiK nie wypowiedział się co do projektu decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie co do wniosku o wydanie tej decyzji i w dodatku wniosku bez dokonanych przez inwestora w styczniu 2005 r. zmian. Bezpodstawnym jest zatem twierdzenie, że przedmiotowa inwestycja uzyskała niezbędne uzgodnienia. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W niniejszej sprawie nie tylko brak jest uzgodnienia, które winno nastąpić w formie postanowienia, ale w ogóle organ nie przesłał projektu decyzji o warunkach zabudowy do ZDiK. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił obie decyzje, powołując się zaś na art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podniosło następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły intencji żądania inwestora, a w szczególności kubatury planowanego budynku, podczas gdy złożony w sprawie wniosek inwestora (sprecyzowany w trakcie postępowania administracyjnego) nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do kubatury budynku, a ponadto kwestia ta nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Prezydent Wrocławia zobligowany jest "sam ze sobą" uzgadniać projekt decyzji o warunkach zabudowy, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1, 3 i 4 k.p.a., w wyniku wadliwego przyjęcia, że decyzja Kolegium i decyzja organu I instancji nie wyjaśniają motywów ustalenia parametrów planowanej zabudowy, podczas gdy zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i uzasadnienie decyzji Kolegium w sposób wyczerpujący wskazują motywy prawne i faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięć organów obu instancji; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na co wskazuje przyjęcie, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy w obszarze analizowanym, b) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie szerokości elewacji frontowej musi być odbiciem średnich szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, c) § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że ustalone wartości kąta nachylenia dachu i wysokości górnej kalenicy stanowią naruszenie wskazanego przepisu, d) § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z § 2 pkt 1 lit. a tire pierwsze i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, e) art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenia studium mogą determinować ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik B. S.-P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie dla uczestnika od strony przegrywającej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów reprezentacji według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, choć niektóre z jej zarzutów są uzasadnione. Co do istoty, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Rozważając zarzuty procesowe należy podzielić pogląd o braku potrzeby dokonywania przez organ "uzgodnień z samym sobą", a tym samym o niezasadności ostatecznych ustaleń Sądu w tym zakresie, choć trzeba jednocześnie podkreślić, że w warunkach danej sprawy, przy istnieniu odrębnego pisma wyrażającego stanowisko ZDiK i uzgadniającego przedłożony materiał (wniosek inwestora bez późniejszych zmian) z uwagami, stwierdzenia Sądu znajdowały uzasadnienie. W świetle akt sprawy inne zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z decyzji organów I i II instancji nie wynikają jednoznacznie przesłanki przyjmowania określonych parametrów inwestycji oraz wyznaczenia takiego a nie innego obszaru analizowanego. Skoro organ, będąc nawet do tego uprawniony, odstępuje od określonej przepisami zasady i wprowadza od niej wyjątek, to jego obowiązkiem jest pełne, wyczerpujące wyjaśnienie dlaczego takie a nie inne rozwiązania przyjmuje. Nie można uznać za zasadny także zarzutu, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że ustalenia Studium mogą determinować ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wrocław (uchwała Nr XLVIII/680/98 z 30 stycznia 1998 r.) nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, ale nie jest też pozbawione znaczenia prawnego. Jako akt prawa wewnętrznego wiąże radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, a w razie braku planu wiąże organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Choć nie przesądza treści tej decyzji z uwagi na swoją ogólność, to jego ustalenia nie mogą być uznane za nie posiadające żadnego znaczenia zwłaszcza wtedy, gdy pojawia się zarzut sprzeczności inwestycji z postanowieniami Studium i gdy sposób wyznaczenia zakresu obszaru analizowanego nasuwa uzasadnione wątpliwości. W tej sytuacji, zważywszy że mimo w pewnym zakresie usprawiedliwionego zarzutu procesowego, wyrok odpowiada prawu – na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pow. ustawy.