II SA/Go 263/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiot skargi B.K. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2003 r., którą organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., dalej przywoływanej jako: "K.p.a.") oraz art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] listopada 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r. [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, po rozpatrzeniu wniosku B.K. oraz M.T., ustalono na działce nr [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1. rozbudowie istniejącego budynku w poziomie parteru i piwnic, 2. zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic na pomieszczenia użytkowo– handlowe. W związku z wnioskiem E.K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej, reprezentowanej przez Zarząd Wspólnoty K.K. zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wnioskodawcy podnieśli, iż rozwiązania zaproponowane przez inwestorów we wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych istniejącego budynku przy ul. [...] są niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, narażają właścicieli lokali posadowionych na parterze budynku przy ul. [...] na brak dostępu światła, uniemożliwi dotychczasowe korzystanie z wjazdu do tych lokali użytkowych, spowoduje obniżenie wartości ich nieruchomości, a nadto zagrażają konstrukcji, stabilności budynków i fundamentów (demontaż w części ścian nośnych) budynku sąsiedniego w budowie zwartej oraz wykonanemu osuszeniu budynku przy [...]. Z pism uzupełniających wynikało również, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z naruszeniem przepisów prawa (art. 10 K.p.a.) uniemożliwiającym sąsiednim wspólnotom mieszkaniowym czynny udział w tym postępowaniu, a w szczególności wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, bowiem wspólnoty te nie zostały skutecznie zawiadomione o wszczęciu postępowania. Na podstawie art. 20 ustawy o własności lokali, Wspólnotę reprezentuje Zarząd, w związku z powyższym organ winien zawiadomić strony w postępowaniu w związku z wydaniem warunków zabudowy działki przylegającej do nieruchomości bezpośrednio przylegających, a prawo do grunt we Wspólnocie stanowi nieruchomość wspólną. Dodatkowo ww. wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 ust. 4 K.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji), która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, ponieważ z akt sprawy wynika, że w postępowaniu uczestniczył Zarządca - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, który co najmniej od roku 2000 nie zarządza nieruchomościami. Zdaniem wnioskodawców wydanie decyzji o możliwości zabudowy całej powierzchni działki przyległej bezpośrednio do trzech nieruchomości zabudowanych: [...], jest sprzeczne z przepisami prawa. Nadto właściciele: Wspólnoty [...] i Wspólnoty [...], w wyniku wydania przedmiotowej decyzji, poniosą stratę na nieruchomości, a lokale mieszkalne i lokale użytkowe położone na parterze w obydwu budynkach sąsiednich są położone poniżej poziomu gruntu ograniczy to dostęp światła. Jednocześnie Wspólnota wskazała, że decyzja jest błędna bowiem nie uzyskano zgody wszystkich właścicieli co do zagospodarowania zabudowy na całej działce. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7, art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a., z uwzględnieniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...] w sprawie ustalenia na działce nr [...] warunków zabudowy dla inwestycji: rozbudowa istniejącego budynku w poziomie parteru i piwnic, zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic na pomieszczenia użytkowo-handlowe. W uzasadnieniu organ dokonał analizy w zakresie braku w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, o których mowa w art. 156 K.p.a. Organ podkreślił, iż nie zachodzi w sprawie "rażące naruszenie prawa", za które można uznać jedynie oczywiste, szczególnie ciężkie naruszenia prawa materialnego, a także procesowego, mające znaczną wagę prawną. W ocenie organu istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ustawy). W decyzji nie dopuszczono się rażącego naruszenia art. 61 ustawy, bowiem w samej decyzji i jej załącznikach dokonywano ustaleń, iż działka jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ też nie dopatrzył się również kolejnej przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznej tj. skierowania jej do osoby nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), jak wskazywano w podaniu Wspólnoty. Czym innym jest bowiem skierowanie decyzji do innej osoby niż strona postępowania, a czym innym ewentualne pominięcie jej w toku postępowania lub przy istotnych okolicznościach. Ta ostatnia sytuacja nie stanowi podstawy do stwierdzania nieważności decyzji, skoro adresatem przedmiotowej decyzji są strony postępowania (choć być może nie wszystkie), ale podstawą ewentualnie do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Organ nie dopatrzył się również zaistnienia w sprawie innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, Odnosząc się do uzasadnienia wniosków obu podmiotów organ wskazał, iż nie dotyczą one sfery postępowania z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego ale z zakresu prawa budowlanego i roszczeń negatoryjnych lub uzupełniających wynikających z prawa cywilnego. Kolegium podało, iż zgodnie z art. 63 ustawy, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto organ stwierdził, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania projektu budowlanego nie było, nie mógł więc organ l instancji dopuścić się naruszenia przepisów określających treść ww. dokumentu, w tym jego wad w zakresie nieprawidłowości opisanych przez wnioskodawców. Realizacja z kolei roszczeń sąsiadów w zakresie oparcia budynków o budynek aktualnie realizowany, dostępu światła, emisji na ich grunt i innych spraw związanych z realizacją (wykonywaniem) prawa własności (art. 140 Kc) winna się odbywać w ramach postępowania sądowego. Celem bowiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa w ten sposób, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu uzależnione jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Szczegółowe czynności mające miejsce już podczas realizacji inwestycji, w tym te związane ze sporządzaniem projektu budowlanego oraz faktyczną realizacją prac budowlanych, leżą poza sferą prawa i obowiązków, będącą przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. E.K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż organ nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy oraz interesów wnioskodawców, a jedynie interesy inwestorów, czym naruszono przepisy odrębne oraz art. 5 Prawa budowlanego. We wniosku podniesiono, że ustalenia przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji zostały dokonane bez wstępnej koncepcji budowy nowego obiektu, bez ustalenia jaka powierzchnia działki nr [...] może być zabudowana. Tym samym umożliwiono wykonanie zamierzenia budowlanego w określonym miejscu, usytuowanie i powierzchnię na szerokość budynku istniejącego i obrys inwestycji na granicy działki, co powoduje utrudnienia dla właścicieli lokali na dwóch sąsiednich nieruchomościach. Nie zachowano odległości nowej zabudowy od granicy działki – co najmniej 3m. W decyzji o warunkach zabudowy w wyniku posadowienia nowego obiektu z przeznaczeniem na lokale użytkowo-handlowe, nie podano powierzchni handlowej, zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło w całości decyzję własną z [...] listopada 2007 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż skład orzekający badając ponownie sprawę rozstrzygniętą decyzją Kolegium wskutek złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie akt i analizy treści dokumentów, nie podzielił argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., że "w wydanej decyzji nie dopuszczono się rażącego naruszenia art. 61 ustawy, bowiem w samej decyzji i jej załącznikach dokonano ustaleń w zakresie, iż działka jest rozbudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania rozbudowy oraz zagospodarowania terenów w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii rozbudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." Analiza przedłożonych w sprawie akt pozwala stwierdzić, że Prezydent Miasta rozstrzygając sprawę; wbrew wymogom art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego rozbudowy w sposób określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) w zakresie spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Do decyzji nie załączono wyników tej analizy w formie opisowej jak i graficznej (zgodnie z wymogami § 9 w/w rozporządzenia). W sprawie organ również nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego realizacji inwestycji. Uchybienia w powyższym zakresie stanowiły w ocenie Składu orzekającego naruszenie prawa w sposób rażący, bowiem Prezydent Miasta bez ich dokonania nie mógł ustalić, iż działka jest rozbudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej rozbudowy w oparciu o przepisy szczególne. Do decyzji załączono tylko mapę z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Okoliczności w/w stanowią podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W pozostałym zakresie, co do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, organ podzielił motywy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Kolegium. Nadto, odnosząc się do zarzutów stron zgłaszanych w toku postępowania organ stwierdził, iż ich treść nie ma wpływu na istotę niniejszego rozstrzygnięcia, natomiast ustosunkowanie się Kolegium w sposób zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznano za nieuzasadnione. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji sprawa nie jest rozpatrywana bowiem co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu nieważnościowym stwierdza się jedynie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję inwestor B.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie w całości i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...], ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art.156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż nie załączenie wyników analizy przewidzianej wymogami § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenów w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być traktowane jako rażące naruszenie prawa przez sam fakt niesporządzenia takiej analizy w formie pisemnego, graficznego załącznika, bez wykazania przez organ orzekający, że istotnie pominięcie takie stanowi rażące naruszenie prawa; 2) naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2007 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez stronę było wymagane sporządzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego rozbudowy przewidziane powołanym przepisem w sposób określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenów w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 tej ustawy. Przyjęcie w konsekwencji, iż brak takiej analizy stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające zastosowanie art.156 §1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż nie można zgodzić się z organem w kwestii uznania, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu ww. przepisu K.p.a. Jej zdaniem nawet przyjmując, że Prezydent Miasta miał obowiązek sporządzenia ww. analizy, z czym strona się nie zgadza, nie można uznać iż nie sporządzenie formalne tej analizy (w formie graficznej, jako załącznika do decyzji) miałoby wpływ na rozstrzygnięcie oraz, że uniemożliwiło dokonanie organowi wydającemu decyzję analizy stanu faktycznego i prawnego realizacji inwestycji stosownie do wymogu art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta stwierdził wprost dokonanie takiej analizy, a treść samej decyzji, w której wskazuje się wymogi jakie inwestor powinien spełnić, załącznik graficzny z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji wskazuje wyraźnie, że analiza została sporządzona. Potwierdzeniem dokonania ww. analizy jest również okoliczność, uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, w trakcie postępowania o wydanie warunków zabudowy (postanowienie nr [...] z [...] listopada 2004 roku [...]) uzgodnił. Takie uzgodnienie potwierdza, w ocenie skarżącej, że organ mimo nie sporządzenia osobnej analizy przy wydawaniu decyzji, dokonał oceny tych wszystkich elementów (stanu prawnego i faktycznego), które byłyby zawarte w dokumencie analizy, gdyby była sporządzona. Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa również z tego powodu, iż wskazując uchybienie, jakie zdaniem składu orzekającego zostało popełnione przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie wskazał on jakie znaczenie miałoby ono dla treści wydanej decyzji. W związku z tym organ nie dokonał oceny tego uchybienia w kontekście wymaganej przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wywiodła, że naruszenie prawa samo przez się nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wymagana jest ocena tego naruszenia w kontekście sprzeczności bądź z praworządnością, a przynajmniej w kontekście oceny skutków popełnionego uchybienia dla treści wydanej decyzji. Organ powinien wskazać, na ocenę których elementów w sytuacji faktycznej i prawnej stwierdzone uchybienie miało wpływ, tak ażeby możliwa była ocena czy istotnie organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie wziął pod uwagę jakichś konkretnych funkcji zabudowy oraz cech zabudowy w rozumieniu rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżącej nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby twierdzenie, iż ewentualne uchybienie może być traktowane jako rażące, zatem organ naruszył bezpodstawnie zasadę ogólną postępowania - trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Planowana inwestycja była zgodna i jest zarówno z przepisami budowlano-technicznymi jak i przepisami dotyczącymi ładu przestrzennego. Jej treść w pełni zabezpiecza interes publiczny, nie zmienia zasadniczo funkcji przebudowywanego lokalu, bowiem powiększeniu (o piwnice) uległby lokal już istniejący. Nie sposób zatem stwierdzić przesłanki, iż nawet gdyby uznać, że doszło do uchybienia w zakresie wskazywanym przez organ, uchybienie to mogłoby być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Strona skarżąca nie zgadza się co do zasady, iż w ogóle doszło przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy do naruszenia prawa poprzez nie dołączenie do decyzji wyników analizy stanu prawnego i faktycznego w formie opisowej i graficznej. Zgodnie z powołanym § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną, przy czym częścią graficzną jest także wynik analizy zawierający graficzne przedstawienie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z [...] grudnia 2004 r. dotyczy dwóch rodzajów inwestycji: rozbudowy istniejącego budynku w poziomie parteru i piwnic oraz w pkt 2 zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicy na pomieszczenia użytkowo-handlowe. Ewentualny załącznik w części w formie graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 dotyczy tylko nowej zabudowy. Nawet, gdyby traktować rozbudowę istniejącego budynku w poziomie parteru i piwnic jako nową zabudowę w rozumieniu rozporządzenia, co strona kwestionuje, wówczas analiza byłaby potrzebna jedynie do pkt 1 i brak byłoby podstaw do stwierdzania nieważności całej decyzji. Przede wszystkim jednak, mimo nie sporządzenia analizy odrębnej w formie graficznej, jak wspomniano zarówno treść decyzji jak i załącznik graficzny wyznaczający linię rozgraniczenia terenu inwestycji wypełnia przewidziane w art. 61 wymogi i pozwala stwierdzić ich istnienie zezwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Strona skarżąca podkreśliła, iż przepis § 9 rozporządzenia stanowi, że graficzny załącznik stanowi "wynik" analizy. Oznacza, to że w przypadku jak przedmiotowy, załącznik graficzny stanowi tylko sumę dokonanych czynności. Skoro jednak sama analiza została przez Prezydenta wykonana (w treści decyzji Prezydent wyraźnie to stwierdził), a brak jest tylko jej wyniku w postaci materialnego dokumentu załącznika, to tym bardziej sam brak załącznika nie może być traktowany jako rażące naruszenie prawa, skoro najistotniejszy element, a więc uwzględnienie wszystkich warunków, od których uzależnione było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ustawy, zostało przez organ wydający decyzję przeanalizowane. Ponadto skarżąca stwierdziła, że zarzucany przez organ brak analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dotyczy tylko sytuacji prowadzenia postępowania i wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy, nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dwanaście miesięcy. W myśl art. 2 tej samej ustawy inwestycją celu publicznego jest inwestycja o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Gdyby zatem przyjąć, że inwestycja, co do której została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z [...] grudnia 2004 r. jest inwestycją celu publicznego, wówczas niemożliwe byłoby stwierdzenie nieważności tej decyzji decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2008r. Jeżeli natomiast nie potraktować ww. decyzji jako decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie było zatem wymogu sporządzenia odrębnej analizy na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy o p.z.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powołanej jako "P.p.s.a."). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazać należy, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje ostateczne (w rozumieniu K.p.a. - decyzje, od których nie służy odwołanie), w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ich trwałość bowiem wynika z zasady ogólnej postępowania administracyjnego statuowanej w art. 16 § 1 K.p.a. i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Kodeks jasno określa przesłanki i tryby uchylenia, zmiany decyzji ostatecznych jak i stwierdzenia ich nieważności. Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, regulowanym w rozdziale 13 K.p.a., jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to może zostać wszczęte na wniosek bądź z urzędu i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnym, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana właśnie w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślić należy, iż organ administracji publicznej orzekający w powyższym trybie nadzwyczajnym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu tym organ ogranicza się wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2004 r. ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...] dla inwestycji polegającej na 1. rozbudowie istniejącego budynku w poziomie parteru i piwnic, 2. zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic na pomieszczenia użytkowo-handlowe uznało, iż decyzja ta rażąco naruszyła prawo. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23; wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96 (niepubl.). Jednocześnie: "z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 4181). W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r. V SA 1970/98, Lex nr 50195: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego." Termin "rażący" winien być zatem rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego i materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00 Lex 51233). Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalająca warunki zabudowy na działce nr [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku w poziomie parteru i piwnic oraz zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic na pomieszczenia użytkowo-handlowe, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z tego powodu, że wbrew wymogom art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej przywoływanej jako "ustawa o p.z.p." organ nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego rozbudowy w sposób określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), w zakresie spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. W myśl art. 64 ust. 1 ustawy, przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, iż właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winien dokonać analizy (analogicznie jak w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego): 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi, zgodnie z którym przeprowadzenie analizy wymagane jest jedynie w przypadku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na częściowej rozbudowie istniejącego budynku oraz częściowej zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic, nie stanowi inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn.zm.). Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunki zabudowy można zatem ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m.in. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Należy mieć na względzie okoliczność, iż decyzja z [...] grudnia 2004r . ustalała warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego złożonego z dwóch elementów tj. rozbudowy istniejącego na działce nr ewid. [...] budynku w poziomie parteru i piwnic oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic na handlowo-użytkowe. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, iż co najmniej co do pierwszego z tych zamierzeń (rozbudowy i przebudowy, która jest budową) niezbędnym i koniecznym warunkiem ustalenia warunków zabudowy było dokonanie szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy (w tym ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa). Sąd podziela stanowisko organu administracji publicznej, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia takowej analizy, należy w niniejszej sprawie oceniać jako wadę kwalifikowaną tej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy o pzp, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po uzyskaniu uzgodnień o jakich mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przy braku planu miejscowego w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Podkreślenia wymaga, iż w §2 pkt 3 i 4 ustawodawca zdefiniował, iż użyte w rozporządzeniu pojęcie "cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu" oznacza w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu natomiast pod pojęciem "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W świetle wskazanych regulacji organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek wyznaczyć na właściwej mapie sporządzonej w skali 1: 500 lub 1:1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy (o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o pzp) i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 ust. 1 art. 61 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia określone zostały minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o określone ww. przepisami kryteria dokonuje się w celu przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o pzp. Analiza urbanistyczna składać się powinna z części tekstowej i graficznej, stanowiąc załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Wskazana analiza powinna pozwalać na stwierdzenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa tj. czy można je dostosować do parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej już na danym obszarze. Powinna zatem dostarczyć informacji o sposobie użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym oraz cechach ich zabudowy w szczególności zaś gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Wyniki analizy stanowić powinny również podstawę do ustalenia warunków dla nowej zabudowy w zakresie (§ 1 pkt 1-5 rozporządzenia) linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wskazania przy tym wymaga, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji, a w konsekwencji i w samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sposób niejednoznaczny bądź umożliwiający ich dowolną interpretację. Organ obowiązany jest bowiem określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny, zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia. Ma to istotne znacznie bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 ustawy o p.z.p.). Musi być zatem tak sformułowana, co zasadnie podkreślały podmioty domagające się stwierdzenia nieważności decyzji, by na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, organ ten miał możliwość oceny zgodności projektu budowlanego z zawartymi w niej ustaleniami. Konieczną treść decyzji o warunkach zabudowy i wymaganych do niej załączników określa przepis art. 54 ustawy o p.z.p. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., które także kształtuje sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Decyzja taka składa się z części tekstowej i graficznej, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające również część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, rozporządzenia sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku strony skarżącej, wnikliwa analiza akt administracyjnych sprawy, nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. zostało poprzedzone przez organ przeprowadzeniem analizy, o której wyżej mowa. W szczególności, nie można takiego założenia opierać jedynie na brzmieniu jednego zdania uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2004 r., w którym wskazano ogólnie, iż: "ustalenie warunków dla inwestycji objętej wnioskiem w sprawie poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy". Należy podkreślić, iż uzasadnienie owej decyzji jest tak lakoniczne i ogólnikowe, że mogłoby stanowić uzasadnienie do bliżej nieokreślonej liczby decyzji ustalających warunki zabudowy dla różnorodnych inwestycji. W treści decyzji brak jest jakiegokolwiek innego odniesienia zarówno do faktu przeprowadzenia przedmiotowej analizy, jak też uwzględnienia jej wyników przy ustalania warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Nie stanowi także konwalidacji tej wady fakt uzgodnienia projektu decyzji z konserwatorem zabytków (postanowienie), organ ten bowiem opiniuje projekt decyzji jedynie w zakresie swojej właściwości, nie dokonuje całościowej analizy sposobu zagospodarowania terenu. Nadto podkreślenia wymaga, iż znajdujący się w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych projekt przedmiotowej decyzji (należy przyjąć, iż jest to ten dokument, który podlegał uzgodnieniom), nie zawiera nie tylko podpisu osoby upoważnionej i dysponującej odpowiednimi uprawnieniami (art. 60 ust. 4 ustawy) do jego sporządzenia, lecz w ogóle nie jest podpisany. Braku tego nie sanuje gołosłowne stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, iż projekt ten został sporządzony "przez osobę uprawnioną", skoro nie istnieje możliwość zweryfikowania tego faktu. Również załączona do decyzji mapa z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załącznik do decyzji stanowi jej integralną część) nie została podpisana ani przez osobę uprawnioną do jej sporządzenia, ani też prze osobę uprawniona do wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ nie poddał analizie, która znalazłaby w jakiejkolwiek formie odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, bądź w treści decyzji z [...] grudnia 2004 r. – gabarytów (szerokości, długości, wysokości) i formy architektonicznej obiektów budowlanych znajdujących się na analizowanych działkach, istniejącej linii zabudowy, konstrukcji i geometrii dachu (co do planowanej do rozbudowy części obiektu w parterze), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, planowanej funkcji. Brak jest jakichkolwiek okoliczności wskazujących jaki ewentualnie obszar poddano analizie, i jakie były jej wyniki, jakie parametry organ analizował, które winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja z [...] grudnia 2004 r. nie określa niezbędnych dla realizacji planowanego zamierzania parametrów co do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności gabarytów rozbudowanej części, geometrii i wysokości dachu, linii zabudowy, i jej intensywności w stosunku do zabudowy działek sąsiednich. Jest zatem decyzją blankietową, pozostawiającą inwestorowi dowolność w ustalaniu zakresu i parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nie jest bowiem dopuszczalne niewyznaczanie żadnego parametru przyszłej inwestycji, inaczej bowiem traci jakiekolwiek uzasadnienie wydawanie takiej decyzji. Nadto nie będąc związanym zarzutami skargi, Sąd dokonując analizy akt sprawy zważył, iż poza wadą wskazaną przez Kolegium, przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy dotknięta jest także innymi kwalifikowanymi wadami w zakresie przeprowadzenia postępowania zmierzającego do jej wydania, które w konsekwencji w pełni uzasadniają stwierdzenie, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa w stopniu, który uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w praworządnym państwie – stwierdzenie nieważności. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może toczyć się z urzędu, wszczyna się je na wniosek inwestora. Wymagania w zakresie treści wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy precyzuje przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp. Wniosek powinien zawierać : 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma w pierwszej kolejności obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o p.z.p. Z uwzględnieniem oczywiści charakteru i wymogów niezbędnych dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku gdy wniosek nie zawiera ustawowo wskazanych wymogów zachodzi konieczność jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 Kpa. Organ jest bowiem związany wnioskiem inwestora. Bezwzględne związanie wnioskiem dotyczy planowanego rodzaju inwestycji czyli przeznaczenia planowanych obiektów budowlanych i funkcji jaką mają pełnić. Natomiast wymagane do wskazania we wniosku parametry planowanej inwestycji (np. wysokość obiektu, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu) wiążą organ o tyle o ile wyniki przeprowadzonej w toku postępowania analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzą możliwość ustalenia ich zgodnie z zamiarem inwestora. W rozpoznawanej sprawie wniosek B.K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia warunków określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy w związku z art. 64 ustawy o p.z.p. Nadto analiza akt sprawy wskazuje, że organ prowadził postępowanie na wniosek B.K. z dnia [...] października 2004 r., brak natomiast w aktach sprawy wniosku o ustalenie warunków zabudowy pochodzącego od M.T.. Z pewnością nie można za taki uznać pisma B.K. z dnia [...] grudnia 2004 r.: "o umieszczenie na wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku [...] drugiego inwestora do wniosku". We wniosku tym B.K. (2 dni przed wydaniem decyzji) zwrócił się do organu o umieszczenie na wniosku o wydanie warunków zabudowy M.T., z uwagi na wspólne plany inwestycyjne. Z akt sprawy nie wynika, iżby M.T. udzieliła w tym zakresie pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu B.K., w szczególności do złożenia wniosku w sprawie ustalenie warunków zabudowy. Sama takiego wniosku odrębnie nie złożyła. W prawdzie zgodnie z przepisem art. 63 ust. 1 w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jednakże przepis ten nie dotyczy sytuacji faktycznej, jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Przede wszystkim bowiem z wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] wystąpił jeden wnioskodawca – B.K.. W konsekwencji należy podkreślić, iż ustalając warunki zabudowy dla spornej inwestycji, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., w stosunku do M.T., w tej części organ orzekał "z urzędu", czyli z naruszeniem dozwolonej przez ustawę władczej ingerencji w sferę prawa własności, naruszając rażąco przepis art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy. Decyzja w powyższym zakresie dotknięta jest zatem wadą nieważności także z tej przyczyny. Nadto podkreślenia wymaga, iż istnieje oczywista sprzeczność (rozbieżność) pomiędzy treścią wniosku B.K., sentencji decyzji i jej załącznika graficznego, w zakresie określenia terenu objętego planowaną inwestycją. We wniosku z dnia [...] października 2004 r. inwestorka wniosła o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla działki o nr ewid. [...] (przekreślono 19), taki teren oznaczony jest również kolorem czerwonym na załączonej do wniosku mapie sytuacyjno-wysokościowej. W decyzji z [...] grudnia 2004 r. określono warunki zabudowy dla działki nr [...], zgodnie z treścią wniosku strony, natomiast w załączniku graficznym do decyzji określone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujące teren dwóch działek czyli działki [...] oraz [...]. Podkreślenia wymaga, iż poprzez oznaczenie w osnowie decyzji, iż warunki zabudowy ustala się jedynie dla działki nr [...] niewykonalne jest w tej sytuacji rozbudowanie w jakikolwiek sposób budynku posadowionego na działce nr ewid. [...], a tym bardziej zmiana sposobu użytkowania, która związana ma być z robotami budowlanymi pomieszczeniach piwnicznych w budynku na tej działce. Dodatkowo, w ocenie Sądu z analizy akt sprawy wynika, iż organ miał świadomość tej istotnej i rażącej wady decyzji, i próbował ja konwalidować przy postępowaniu toczącym się na wniosek strony o zmianę kwestionowanej decyzji w trybie art. 155 ustawy, jednakże na skutek cofnięcia wniosku, postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, zostało przeprowadzone z rażącym, nie budzącym wątpliwości Sądu, naruszeniem wskazanych wyżej norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Organ nie dokonał badania treści wniosku w stosunku do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, bezpodstawnie wydał decyzję w stosunku do M.T. jako inwestora zgłaszającego wniosek o jej wydanie, podczas gdy wniosek skutecznie złożyła jedynie B.K.. Zaniechał także przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i zupełnie dowolnie orzekł o "ustaleniu warunków zabudowy", których w praktyce w tej decyzji nie zindywidualizował w niezbędnym dla wnioskowanej inwestycji zakresie, bez poddania ocenie nawet możliwości jej praktycznej realizacji na wnioskowanej działce [...]. W konsekwencji, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia prawa które należy zakwalifikować jako "rażące" bowiem czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości. Taka decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym w praworządnym państwie, bowiem waga stwierdzonego naruszenia prawa jest w przedmiotowej sprawie znacznie większa niż konieczność zapewnienia stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na marginesie powyższych rozważań należy podkreślić, iż zasadny jest zarzut skargi wskazujący na niedostateczne wykazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja której nieważność organ stwierdził w okolicznościach przedmiotowej sprawy narusza prawo w sposób kwalifikowany jako "rażący", który obligował Kolegium do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu jednakże, co wykazano powyżej, decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie warunków zabudowy, w istocie okazała się rozstrzygnięciem tak dalece wadliwym i "rażąco" naruszającym przepisy prawa, iż co do zasady orzeczenie o jej nieważności okazało się prawidłowe. W konsekwencji Sąd zważył, iż stwierdzone naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania administracyjnego, w całokształcie okoliczności sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy administracyjnej – czyli stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Oznacza to, iż wobec treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie mogło to stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, zatem po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała ona oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 200 ww. ustawy, zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje stronie skarżącej od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, w razie uwzględnienia skargi. Oznacza to, iż wobec oddalenia skargi skarżąca sama ponosi koszty związane ze swym udziałem w sprawie, bowiem zwrot kosztów postępowania nie przysługuje (art. 199 P.p.s.a.).