I SA/Wa 1239/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r., na podstawie której odmówiono byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...], - utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Właścicielami nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], nr hip. [...], byli F. i M. małżonkowie K. w częściach równych, niepodzielnie na mocy aktu z dnia 19 listopada 1934r. Nr rep. [...], co wynika z zaświadczenia Sądu Powiatowego dla W. – [...] Wydział III Ksiąg Publicznych, z dnia 19 sierpnia 1948 r. Z dniem 21 listopada 1945r., tj. po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) grunt ww. nieruchomości, na podstawie art. 1 tego dekretu przeszedł na własność gminy W. Zgodnie z art. 7 ust. l dekretu dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (później prawa własności czasowej, obecnie zaś prawa użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu 15 maja 1958 r. F. i M. K. złożyli do Zarządu Miejskiego W. wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...] oraz, że z pisma Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 27 sierpnia 1958 r. wynika, iż wniosek został złożony w terminie, z tym że znajdujące się na tym terenie budynki mogą być. użytkowane do 1965 r. Organ wskazał, że z akt własnościowych nieruchomości wynika, że na gruncie przy ul. [...], znajdował się budynek mieszkalny, [...] - izbowy. Organ wskazał, że decyzją Naczelnika Dzielnicy W. [...] - Nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r., odmówiono F. i M. K. oraz J. i A. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Odmowa nastąpiła w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej położony przy ul. [...] został przewidziany pod inwestycje zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. Organ ustalił, że spadek po F. K. i M. K. nabyła z mocy ustawy w całości córka A. D., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dn. [...] grudnia 1982 r., sygn. [...]. Organ wskazał, że na podstawie umowy darowizny zawartej pomiędzy F. i M. małżonkami K., a J. i A. małżonkami W. w dniu 22 sierpnia 1959 r. Rep. [...] J.W. i A. W. ( córka) stali się właścicielami lokalu nr [...], którego udział w budynku przy ul. [...] wynosił 50%. W związku z planowaną inwestycją budynek ten został rozebrany. Organ podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z ewidencji gruntów, na którym oznaczono granice nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]", wynika, iż część ww. nieruchomości wchodzi obecnie w skład działki ewidencyjnej o nr [...], obręb [...] (własność W.; użytkownik wieczysty [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]"), działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] (własność W.; użytkownik wieczysty [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....]"), działki ewidencyjnej nr [...],obręb [...] (własność Skarbu Państwa; droga), działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] (własność Skarbu Państwa; droga). Organ wskazał, że w dniu 27 lutego 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek A.D., o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] Nr [...], z dnia [...] listopada 1975 r., którą odmówiono F. i M. K. oraz J. i A. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy. Wnioskodawczyni powołała się na Plan Kierunkowy i Etapowy z 1961r. zatwierdzony w dniu [...] stycznia 1961r. Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...], obowiązujący w dacie wydania decyzji, który przeznaczał ww. nieruchomość pod uprawy rolne i warzywne. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r., w części stanowiącej własność W. (cz. dz. ew.nr [...] i cz. dz. ew. nr [...], obręb [...]) jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając decyzję wskazało, że uzasadnienie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r. zostało ograniczone do zacytowania przesłanki stanowiącej przeszkodę do przyznania stronie prawa własności czasowej, a mianowicie do wskazania, że" zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...], położonej przy uI. [...] został przewidziany pod inwestycję zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dn. [...] stycznia 1975r.", bez jakiegokolwiek wypełnienia tej przesłanki konkretnymi ustaleniami faktycznymi. Organ podniósł, że w uzasadnieniu tym nie udowodniono, na czym polegać ma sprzeczność korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie. Organ ustalił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. Według ustaleń tego planu przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym na kolorowym wydruku Planu kolorem czerwonym, przeznaczonym pod usługi zdrowia i opieki społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, organ winien przyznać dotychczasowym właścicielom prawo wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Aby dokonać powyższego ustalenia, organ winien odnieść swoje rozważania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podejmowania decyzji w tym przedmiocie. Organ wskazał, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] nie wynika, aby badano przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że okoliczność, iż nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna odmawiająca dotychczasowemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. [....] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] z dnia [...] listopada 2007r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że będąc aktualnym użytkownikiem nieruchomości objętej zakresem rozstrzygnięcia, ma interes prawny w tym postępowaniu, zatem jako naruszające art. 10 § 1 kpa należy uznać, zaniechanie powiadomienia jej o toczącym się postępowaniu i zapewnienia wzięcia w nim czynnego udziału. Skarżąca podniosła, że o postępowaniu dowiedziała się otrzymując zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że fakt istnienia po stronie skarżącej Spółdzielni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w niniejszym postępowaniu, nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy przyznał racje skarżącej, że w pierwszoinstancyjnym postępowaniu naruszono przepis art. 10 § 1 a także art. 61 § 4 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia jej o toczącym się i zakończonym postępowaniu, jednak uchybienie to nie miało, zdaniem organu, wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przewidziana w procedurze administracyjnej instytucja ponownego rozpoznania sprawy zapewnia skarżącej możliwość pełnego, czynnego udziału w postępowaniu i zgłoszenia wszystkich zarzutów i wniosków, które w ocenie strony winny być przez Kolegium ocenione. Ponadto Kolegium ponownie rozpoznając sprawę ma przypisane uprawnienie konwalidowania uchybień powstałych w toku rozpoznawania przez Kolegium sprawy [...]. Organ wskazał, że doręczenie skarżącej w/w decyzji umożliwiło jej złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie Naczelnik Dzielnicy W. [...] nie przeprowadził żadnego postępowania odnośnie ustalenia braku możności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a organ winien odnieść swoje rozważania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podejmowania decyzji w tym przedmiocie. Organ wskazał, że Naczelnik Dzielnicy W. [...] wydając zakwestionowane orzeczenie rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zgodnie, z którym gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie art. 6, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia prawa i skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek również z innych przyczyn niż podane w skardze. Na wstępie należy zwróci uwagę na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [....], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...], - utrzymał w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W aktach administracyjnych sprawy nie ma powołanej przez organ decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r., którą odmówiono F. i M.K. oraz J. i A. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. W aktach znajduje się decyzja Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...], na mocy której organ odmówił F. i M. K. oraz J. i A. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] , nr hip. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, inny numer i inną datę wydania decyzji przez Naczelnika Dzielnicy W. [...], niż numer i data, którą zawiera decyzja Naczelnika Dzielnicy W. [...] znajdująca się w aktach sprawy, co nie pozwala na uznanie, że znajdująca się w aktach decyzja oraz decyzja powołana przez organ są tożsame. Tak więc, albo w aktach administracyjnych brak jest decyzji, której nieważność została stwierdzona, albo została stwierdzona nieważność decyzji, której błędne określenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie pozwala na jej identyfikację (jeżeli decyzja będąca przedmiotem wniosku to decyzja Naczelnika Dzielnicy W. [....] z dnia [...] listopada 1975 r. o numerze [...]). Ta kwestia musi zostać wyjaśniona przez organ w pierwszej kolejności. Należy mieć również na uwadze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, złożony został w terminie, powołało się na pismo Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 27 sierpnia 1958 r. wskazując, iż wynika z niego, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] został złożony w terminie. Przy czym organ nie uzasadnił, dlaczego w taki sposób zinterpretował wskazany dokument oraz nie dokonał jego oceny i weryfikacji. Przede wszystkim nie wskazał, kiedy przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę, nie wskazał, kiedy upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego oraz w jakim terminie byli właściciele złożyli wniosek dekretowy. Dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu, co oznacza, że złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu oraz bez możliwości skorzystania w takiej sytuacji z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Z tego względu tak istotne jest ustalenie przez organ, w sposób niebudzący wątpliwości, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej złożony został w terminie. Ponadto w sprawie niniejszej, co zostało przyznane przez organ doszło niewątpliwie do naruszenia art. 10 kpa. Organ ma obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie i ich doręczenia skarżącej oznacza, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. O ile jednakże chodzi o uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 k.p.a., to jest ono jednoznaczne. Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 i art.. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.