II FSK 439/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędziowie: NSA Antoni Hanusz, WSA del. Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 436/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 12 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 listopada 2008 r., sygn. I SA/Ol 436/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. SA w W. (dalej jako: "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z 12 sierpnia 2008 r. wydane w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Burmistrz N. wystawił wobec Spółki tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący podatku od nieruchomości, który został skierowany do egzekucji do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. W związku z tym Spółka złożyła do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazując na niewłaściwość miejscową organu egzekucyjnego oraz brak w tytułach wykonawczych właściwej pieczęci urzędowej wierzyciela, tj. z wizerunkiem orła, a nie jak w użytej przez wierzyciela pieczęci z herbem gminy. Zajmując stanowisko do zgłoszonych zarzutów Burmistrz N., jako wierzyciel dochodzonej należności, wydał 11 czerwca 2008 r. postanowienie, w którym uznał te zarzuty w całości za nieuzasadnione. Jednak w wyniku rozpatrzenia zażalenia Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. w wydanym 12 sierpnia 2008 r. postanowieniem uchyliło w całości powyższe postanowienie organu pierwszej instancji i orzekło o uwzględnieniu zarzutu co do skierowania tytułu wykonawczego wobec zobowiązanej Spółki do niewłaściwego organu egzekucyjnego, a także o nieuwzględnieniu zarzutu co do nieumieszczenia w tytule wykonawczym właściwej pieczęci urzędowej wierzyciela. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że od 1 stycznia 2004 r. właściwym organem egzekucyjnym dla egzekucji podatku od nieruchomości należnego od Spółki jest Naczelnik [...]Urzędu Skarbowego, a nie jak to przyjął organ pierwszej instancji Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. Natomiast uzasadniając odmowę uwzględnienia zarzutu dotyczącego nieprawidłowego wystawienia tytułów wykonawczych, poprzez umieszczenie na nich niewłaściwej pieczęci urzędowej z herbem gminy, Kolegium powołując się na przepis art. 16c ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. nr 235, poz. 2000 ze zm.) stwierdził, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany jedynie na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Natomiast w sprawach z zakresu zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, a do takich należą podatki i opłaty lokalne, organ ma prawo do używania pieczęci urzędowej z herbem. W złożonej do WSA w Olsztynie skardze Spółka wniosła o uchylenie powyższego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej nieuwzględnienia zarzutu w zakresie art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej zwanej u.p.e.a. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła : 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 §1 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 2a, art. 16c ust.1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, 2) naruszenie art. 6, 7 i 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez przyjęcie, że : - pieczęć, w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową organu gminy, - nieuzasadniony jest zarzut podniesiony przez Spółkę na podstawie art.33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Oddalając powyższą skargę WSA w Olsztynie stwierdził, że stosownie do art. 27 §1 pkt 7 u.p.e.a, tytuł wykonawczy zawiera datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Wskazując na definicję i rodzaje pieczęci urzędowych, o których mowa w art. 16c ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, Sąd ocenił, że zasadnicze znaczenie dla tej sprawy ma stwierdzenie czy Burmistrz N. wystawiając tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym zobowiązania w podatku od nieruchomości działał w celu wykonania przez gminę zadań zleconych, czy też działania tego organu mieściły się w katalogu zadań własnych gminy. Dalej Sąd pierwszej instancji zauważył, że z zgodnie z art. 54 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dochodami gminy są podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy. Stosownie zaś do treści art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Natomiast art. 2 tejże ustawy stanowi, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Sąd zwrócił też uwagę na zapis art. 1c ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.), który stanowi, że organem podatkowym właściwym w sprawie podatków i opłat unormowanych w niniejszej ustawie, między innymi podatku od nieruchomości, jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przywołane regulacje prawne w żaden sposób nie oddzielają organów od jednostek organizacyjnych. Takiego rozdziału Sąd pierwszej nie dopatrzył się również na gruncie cyt. ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych. Burmistrz będąc wierzycielem w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych określonych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy. Dlatego Sąd pierwszej instancji uznał, że umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności gminy z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje jego herb, nie narusza art. 27 §1 pkt 7 u.p.e.a. i nie może w związku z tym stanowić podstawy zarzutu, o jakiej mowa w art. 33 pkt 10 tejże ustawy. W związku z tym za niezasadne Sąd ten uznał sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd nie podzielił także zarzutów naruszenia prawa procesowego. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Spółka postawiła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczyły: 1) błędnej interpretacji art. 2a , art. 16c ust.1 i 2 cyt. ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, poprzez przyjęcie, iż pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tegoż organu, podczas gdy: – pieczęcią urzędową organu gminy (Burmistrza N.) jest pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu, zawierająca pośrodku wizerunek orła; – Burmistrz N. występując jako organ gminy (organ podatkowy) nie ma prawa posługiwać się pieczęcią z wizerunkiem herbu gminy, gdyż pieczęć ta nie jest jego pieczęcią urzędową w rozumieniu przepisów prawa; – na tytule wykonawczym [...] nie widnieje pieczęć urzędowa wierzyciela, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za pieczęć urzędową. 2) błędnej interpretacji art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w związku z jej art. 27 § 1 pkt 7 oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 cyt. ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, poprzez przyjęcie, iż nieuzasadniony jest zarzut podniesiony przez Spółkę na podstawie art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., podczas gdy okoliczność nie umieszczenia w tytule wykonawczym pieczęci urzędowej wierzyciela, tj. Burmistrza N., skutkować powinna obligatoryjnym uznaniem zarzutu z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. Natomiast zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczyły: 1) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w dalszej części powoływanej w skrócie u.p.p.s.a., polegającego na nie uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego; 2) naruszenia art. 151 u.p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi wniesionej przez PKP S.A., wskutek nieuwzględnienia stanowiska Spółki, w związku z art. 2a , art. 16c ust. 1 i 2 cyt. ustawy z 31 stycznia 1980r., o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, co nastąpiło poprzez przyjęcie, iż pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, o czym przesądza okoliczność, iż Burmistrz N., wystawiając tytuł wykonawczy, działał w celu wykonania przez gminę zadań własnych; 3) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., polegającego na nie uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i art. 151 u.p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wskutek jej nieuwzględnienia, w związku z art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.p.s.a., co nastąpiło wskutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, wbrew art. 33 pkt 10 u.p.e.a., iż nie oznaczenie tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową wierzyciela, nie skutkuje w związku z art. 27 §1 pkt 7 u.p.e.a. obligatoryjnym uznaniem podniesionego w tym zakresie zarzutu za zasadny; 4) naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a., polegającego na braku wskazania w zaskarżanym wyroku uzasadnienia odrzucenia podnoszonych przez Spółkę argumentacji, w szczególności poprzez brak podstawy prawnej przyjęcia, iż pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, co nastąpiło wskutek nie wskazania: – przyczyn nieuwzględnienia argumentacji Spółki dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 cyt. ustawy z 31 stycznia 1980 r., o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, w zakresie tego jaki podmiot może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy; – przyczyn nieuwzględnienia argumentacji Spółki dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 cyt. ustawy z 31 stycznia 1980r., o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, w zakresie tego dlaczego organ gminy może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy skoro art. 16c ust.2 nie przyznaje mu takiego uprawnienia. W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota powstałego w tej sprawie sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa Burmistrz Gminy N., wystawiając jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym tytuł wykonawczy, może posłużyć się pieczęcią urzędową z herbem tej Gminy, czy też winien użyć pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła ustalonym dla godła Rzeczypospolitej Polskiej. Wokół tej kwestii koncentrują się też postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 cyt. ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a także powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 u.p.p.s.a. Istotnie wykładnia gramatyczna przepisów art. 2a, 16c ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne. Uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 1 tej ustawy wyraża zasadę, że urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Jako odstępstwo od tej zasady należy uznać uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Z kolei uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 3 tej ustawy, poprzez odwołanie do art. 2a, wskazuje na podmioty uprawnione do używania pieczęci urzędowych. W przepisie art. 2a pkt 3 tej ustawy wymienione zostały jednostki samorządu terytorialnego i oddzielnie ich organy. Z tego głównie skarżąca Spółka wywodzi, że własną pieczęć urzędową ma zarówno gmina, jaki i jej organ, a tym samym ustawodawca rozdziela pojęcie pieczęć urzędowej gminy od pieczęci urzędowej organu gminy. Tą drogą skarżąca Spółka dochodzi do wniosku, że jedynie gmina, a nie jej organ, może w sprawach zadań własnych posługiwać się pieczęcią z herbem gminy. Twierdzenie to jest jednak błędne. Nie uwzględnia bowiem istoty jednostek samorządu terytorialnego i funkcji ich organów. Zwrócił już na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2009 r. (sygn. II GSK 1002/08), którego tezy podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Otóż jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, mają osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Gminy są adresatami norm prawnych i zgodnie z art. 2 cyt. wyżej ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednak gminy, jako wyodrębnione jednostki samorządu terytorialnego, w systemie prawa publicznego nie pełnią funkcji organu administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 Konstytucji RP). Sama gmina pod względem ustrojowym nie jest zdolna realizować swoich zadań z pominięciem jej organów. To organy gminy, uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej przez samorząd terytorialny, posiadając ku temu kompetencje o charakterze ustrojowym. Dlatego też należy przyjąć i zgodzić się z poglądem, że organ wykonawczy gminy (w niniejszej sprawie: Burmistrz N.) w sprawach z zakresu zadań własnych gminy jest podmiotem uprawnionym, w rozumieniu art. 16c pkt 3 cyt. ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej oraz pieczęciach państwowych, do używania pieczęci urzędowej zawierającej pośrodku wizerunek herbu gminy. Przepis art. 16c ust. 2 tej ustawy, stanowiący, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, jest przepisem ścieśniającym i nie może być interpretowany rozszerzająco na niekorzyść uprawnienia gminy do używania pieczęci z herbem w sprawach z zakresu administracji samorządowej, z pominięciem jej organów. W tej sprawie nie ma wątpliwości, że Burmistrz N., będąc wierzycielem dochodzonej od Spółki należności z tytułu podatku od nieruchomości wykonywał zadanie własne gminy. W świetle art. 16c ust. 2 i 3 cyt. ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej oraz pieczęciach państwowych miał więc podstawy do tego, aby wystawiając tytuł wykonawczy posłużyć się pieczęcią z herbem tej Gminy. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 u.p.p.s.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.