II SAB/Sz 36/08

Dnia 27 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia NSA – Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. F. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego postanawia odrzucić skargę K.F. pismem z dnia (...( wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego numer (...(, położonego w S. przy ul. (...(. Opisując stan faktyczny sprawy, skarżąca wskazała, że w dniu (...( jej matka – E.F., wystąpiła z wnioskiem o sprzedaż wskazanego powyżej lokalu mieszkalnego. E.F. zmarła w dniu (...(, zaś skarżąca jest jej spadkobierczynią. Do daty niniejszej skargi postępowanie zainicjowane wnioskiem E.F. nie zostało zakończone. Skarżąca wskazała także, że w dniu (...( wniosła zażalenie na bezczynność Marszałka Województwa do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które postanowieniem z (...( uznało zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. Kolegium uznało bowiem, że Marszałek Województwa podejmował w przedmiotowej sprawie działania, które uniemożliwiają postawienie zarzutu bezczynności, a ponadto podzieliło interpretację przepisów prawa cywilnego, dokonaną przez Marszałka. W ocenie skarżącej, stanowisko Kolegium wyrażone w powołanym powyżej postanowieniu jest oczywiście błędne, zaś odmowa wyznaczenia terminu do rozpoznania wniosku o sprzedaż lokalu narusza jej prawnie chroniony interes. Skarżąca jest bowiem uprawniona do nabycia przedmiotowego lokalu na preferencyjnych warunkach określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), jak i uchwały Rady Miasta Szczecina z (...(. Bezczynność Marszałka Województwa polegająca na odmowie wydania decyzji administracyjnej, potwierdzającej ustawowo określone prawa skarżącej, narusza zaś przepisy art. 12 oraz art. 35 i nast. K.p.a. Skarżąca podniosła, że przewlekle prowadzone czynności faktyczne, polegające w szczególności na ewidencjonowaniu zasobów nieruchomości, przygotowywaniu decyzji podziałowych, nie mogą stanowić prawnie skutecznej podstawy odmowy wydania decyzji, a tym samym nie usprawiedliwiają wieloletniej bezczynności organu pierwszej instancji, zwłaszcza, że do daty niniejszej skargi nie zostało wydane postanowienie zawieszające postępowanie do czasu rozstrzygnięcia jakiegoś zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżącej, brak jest prawnych przeszkód do wydania wnioskowanej decyzji o sprzedaży lokalu. Zakwestionowała ona stanowisko organu pierwszej instancji, że możliwym jest wyłącznie jednoczesna sprzedaż wszystkich lokali znajdujących się w budynkach położonych na terenie nieruchomości obejmującej w szczególności lokal będący przedmiotem postępowania, którego dotyczy jej skarga. Przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 90, poz. 903 ze zm.) przewidują bowiem możliwość sukcesywnego wyodrębniania odrębnej własności poszczególnych lokali w nieruchomości budynkowej, o ile spełniają one kryterium samodzielności. W rozpatrywanej sprawie, lokal będący przedmiotem postępowania bez wątpliwości spełnia powyższe kryterium samodzielności. Organ prowadzący postępowanie nie ma zatem uprawnienia do wstrzymywania rozpatrzenia wniosku do czasu uregulowania stanu prawnego innych lokali. Skarżąca podkreśliła, że wniosek złożony przez E.F. w (...( powinien i musi zostać rozpoznany w oderwaniu od innych wniosków najemców lokali położonych na tej samej nieruchomości gruntowej. Według niej, powoływana przez organy administracji regulacja Kodeksu cywilnego dotycząca wstąpienia przez najemcę lokalu w stosunek najmu, nie ma żadnego związku z przedmiotem postępowania, którego dotyczy niniejsza skarga. Uprawnienia skarżącej do domagania się wydania rozstrzygnięcia Marszałka Województwa w przedmiotowej sprawie, nie są bowiem powiązane ani ze stosunkiem najmu ani tym bardziej z okolicznością miejsca jej pobytu, a wynikają z zasad prawa cywilnego regulujących kwestie dziedziczenia praw majątkowych. Strona uważa, że jest ewidentne, acz niedostrzegane przez organy prowadzące postępowania w przedmiotowej sprawie, iż roszczenie o nabycie przedmiotowego lokalu, jak każde roszczenie majątkowe, przeszło z chwilą śmierci uprawnionej na skarżącą, jako jedyną spadkobierczynię. W odpowiedzi na skargę skarżony organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenia jako niepodlegającej właściwości sądu administracyjnego, bądź o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz ze względu na brak interesu prawnego. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wyjaśnił na wstępie, że Województwo podejmuje swe właścicielskie działania w stosunku do nieruchomości pochodzących z wojewódzkiego zasobu nieruchomości wyłącznie w oparciu o właściwe przepisy prawa. Działania te, choć dotyczą jednostki samorządu terytorialnego, nie noszą znamion czynność i z zakresu prawa administracyjnego, regulowanego przez Kodeks postępowania administracyjnego, lecz mają charakter stricte cywilistyczny i nie należą do zakresu prawa administracyjnego, a wiec i nie podlegają jurysdykcji sądów administracyjnych. Następnie organ wyjaśnił, że w ramach swych obowiązków Województwo poinformowało skarżąca o braku podstaw do wstąpienia w stosunek najmu, tym samym wypełniło ciążący na niej obowiązek ustalenia stanu prawnego związanego z najmem lokalu należącego do zasobu Województwa. Województwo wystosowując pismo wskazujące na brak wstąpienia w stosunek najmu doprowadziło do stanu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w dochodzeniu jakichkolwiek praw związanych z wykupem lokalu mieszkalnego. Przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób jasny określa, że z prawa pierwszeństwa nabycia lokalu mieszkalnego (po podjęciu przez właściciela o sprzedaży) skorzystać może najemca posiadający umowę zawartą na czas nieoznaczony. Do chwili śmierci status najemcy lokalu mieszkalnego wchodzącego do wojewódzkiego zasobu nieruchomości posiadała E.F. matka skarżącej. Z momentem śmierci wyżej wymienionej, z uwagi na samotne zamieszkiwanie w lokalu, żaden podmiot (w tym skarżąca), na mocy art. 691 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, w prawa najemcy lokalu mieszkalnego nie wstąpił, a w konsekwencji na mocy art. 691 § 3 Kodeksu cywilnego stosunek najmu wygasł. Województwo pismem z dnia (...(, poinformowało skarżącą o braku podstaw prawnych do wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu po zmarłej E.F. Należy więc uznać, że w należyty sposób i bez zbędnej zwłoki wykonało swe obowiązki jako wynajmujący, ustalając brak prawnych podstaw do wstąpienia w stosunek najmu. Ponadto organ nie zgodził się z poglądem skarżącej, że prawo najmu, jak i uprawnienie (roszczenie) do wykupu wynajmowanego lokalu są prawami wchodzącymi w skład spadku. Organ wskazał również trzy powody, dla których podnoszony przez skarżącą zarzut bezczynności Marszałka Województwa jest bezzasadny, a mianowicie: 1. Organem, którego bezczynności dotyczyć powinna skarga powinien być Zarząd Województwa, jako organ wykonawczy samorządu Województwa, wykonujący uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia będącego własnością Województwa. 2. Decyzja o sprzedaży nieruchomości, w tym również lokali mieszkalnych pochodzących z wojewódzkiego zasobu nieruchomości, jest całkowicie autonomiczną decyzją podejmowaną przez właściwe organy samorządu województwa, na której podjęcie nie mają wpływu żadne działania prawne podjęte w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego i tym samym braku podjęcia takiej decyzji nie można rozpatrywać w kategoriach bezczynności organu. Brak zresztą odpowiedniej decyzji właścicielskiej - w tym przypadku uchwały Zarządu Województwa o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży - powoduje, że uprawnienie do skorzystania z wykupu lokalu mieszkalnego i będąca jego konsekwencją możliwość złożenia wniosku o wykup nie istnieją, stąd złożenie takiego wniosku o wykup (przed podjęciem uchwały) nie rodzi po stronie Województwa obowiązku działania. Przepisy zaś samej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie rodzą po stronic najemcy uprawnienia do nabycia lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym. Niezrozumiałe jest powoływanie się przez skarżącą na uchwałę Rady Miasta S. z dnia (...(, gdyż właściwym aktem prawnym, który reguluje kwestie związane z udzielaniem i wysokością bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością Województwa jest uchwała Nr (...( Sejmiku Województwa z dnia (...( w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Województwa (...(. 3. Województwo, jako właściciel nieruchomości położonej w S. przy ul. (...(, podejmowało poprzez swoje organy i jednostki szereg czynności, które we właściwym czasie umożliwią przeprowadzenie sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się na tej nieruchomości, i działania te organ opisał szczegółowo w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skuteczność uruchomienia procesu oceny przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia (bezczynności) organu administracji publicznej uwarunkowana jest dopuszczalnością skargi. Jedną z przesłanek dopuszczalności skargi jest przynależność sprawy zawisłej przed organem administracyjnym do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do powyższego, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości orzekają m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z okoliczności rozpatrywanej sprawy, K.F. zarzuca Marszałkowi Województwa bezczynność w podjęciu decyzji (dokonaniu czynności) polegającej na sprzedaży lokalu mieszkalnego, położonego w S. przy ul. (...(, należącego do zasobów mieszkaniowych Województwa. Sprawa ta nie dotyczy zatem żadnej ze wskazanych powyżej kategorii spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne. Uzasadniając powyższe stwierdzenie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że tryb i zasady sprzedaży nieruchomości znajdujących się w zasobach mieszkaniowych Województwa określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", oraz uchwały Sejmiku Województwa z dnia (...(. Natomiast nie odnoszą się do nich regulacje przyjęte w przywoływanej przez skarżącą uchwale (...( Rady Miasta S. z dnia (...( w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miasto S. (...(. Stosownie do treści art. 25c i art. 25d zdanie pierwsze u.g.n., do wojewódzkiego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności województwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego województwa, a wojewódzkim zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd województwa. Zgodnie zaś z § 1 pkt 1 powołanej powyżej uchwały z dnia (...(, gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Województwa należy do Zarząd Województwa, który w szczególności może przenosić własność nieruchomości w drodze sprzedaży. Powyższe oznacza, że swoje zarzuty w kwestii bezczynności w zawarciu umowy sprzedaży skarżąca nieprawidłowo kieruje do Marszałka Województwa, zamiast do Zarządu Województwa . Następnie wskazać należy, że jak stanowi art. 34 ust. 1 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: 1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; 2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; 3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przy czym stosownie do art. 35 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n., właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że do chwili obecnej Sejmik Województwa nie podjął stosownej uchwały zawierającej wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, który obejmowałby m.in. lokal mieszkalny położony w S. przy ul. (...(. Tymczasem do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu, o którym mowa w art. 35 u.g.n. przedmiotowa nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt I SA 632/02, LEX nr 156824). K.F. nie wnosi jednakże skargi na niepodjęcie takiego aktu, lecz na bezczynność w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul., a swoje prawo do domagania się wydania decyzji Marszałka Województwa w tej sprawie wywodzi z zasad regulujących kwestie dziedziczenia praw majątkowych. Tymczasem umowa sprzedaży nieruchomości należącej do wojewódzkiego zasobu nieruchomości jest czynnością cywilnoprawną, która dla swej ważności wymaga zawarcia w formie aktu notarialnego (art. 158 Kc, art. 27 u.g.n.), a nie wydania decyzji administracyjnej. Stąd też kwestia nakazania złożenia przez właściwy podmiot oświadczenia woli sprzedaży przedmiotowego lokalu mieszkalnego, jako niebędąca sprawą z zakresu administracji publicznej, nie leży w gestii sądu administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.