I OSK 349/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 631/08 w sprawie ze skargi B. S., A. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 631/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. i A. małżonków S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi S., Gmina O., stanowiącej własność A. i B. małżonków S., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, polegającego na wydzieleniu działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z przeznaczeniem na cele letniskowe, a także działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę (pkt 1) oraz orzekł o przejęciu na własność Gminy O. działki nr [...] z dniem, w którym decyzja niniejsza stanie się prawomocna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (pkt 2), stwierdzając że odszkodowanie zostanie wypłacone przez Urząd Gminy w O. (pkt 3). Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. w części orzekającej o przejęciu na własność Gminy O. działki nr [...] za odszkodowaniem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Starosta S. na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 § 2 K.p.a. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz A. i B. małżonków S. za działkę nr [...] o pow. [...] ha stanowiącą drogę powstałą w wyniku podziału działki [...] położonej we wsi S., Gmina O. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że na dzień zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi S., który nie określał przebiegu drogi na terenie objętym podziałem. Zapis w planie brzmi: "9,8 UT - rezerwa terenu pod usługi turystyczne, do uruchomienia po zmianie klasyfikacji gruntu i uzyskaniu zezwolenia na zmianę ich przeznaczenia". Stąd - zdaniem organu, powołany w decyzji zatwierdzającej projekt podziału art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidujący przejęcie przez gminę drogi z mocy prawa, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W tej sytuacji wydzielona pod drogę działka stanowi drogę wewnętrzną, a zatem pozostaje przy właścicielu lub może być przeniesiona na własność gminy jedynie w drodze czynności cywilnoprawnych. Zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości nie stanowi jednak naruszenia prawa nawet jeżeli spośród wydzielonych w wyniku podziału działek jedną z nich przeznaczono pod drogę. W świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) nie można było bowiem uzależnić podziału nieruchomości od uprzedniego sporządzenia planu szczegółowego, a przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odwołuje się do planu miejscowego bez sprecyzowania jego rodzaju. Ponadto Starosta podkreślił, że działka nr [...] stanowiąca drogę stanowi własność B. i A. małżonków S., co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej nr [...] oraz w ewidencji gruntów. B. i A. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., polegające na pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod budowę ulicy z nieruchomości, której podział został zatwierdzony na wniosek właściciela, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia takiej działki na własność gminy. Oceny skutku prawnego dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. (sygn. akt I SA 2110/97) organ odwoławczy wskazał, iż skutek prawny w postaci przejścia wydzielonej pod drogę działki na własność gminy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być publiczną i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzeczenia plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału została wydana w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy O. zatwierdzony uchwałą nr II/7/94 Rady Gminy O. z dnia 13 lipca 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Konińskiego Nr 19). Z wypisu z tego planu wynika, że dla działki nr [...] we wsi S. na dzień [...] listopada 1994 r. obowiązywał zapis: "9,8 UT Rezerwa terenu pod usługi turystyczne do uruchomienia po zmianie klasyfikacji gruntu i uzyskaniu zezwolenia na zmianę ich przeznaczenia". W dacie wydania decyzji podziałowej ogólny plan zagospodarowania przestrzennego nie wyznaczał więc przebiegu linii rozgraniczających ulice. Przebieg taki mógł przewidywać jedynie plan szczegółowy, a taki w dacie wydania decyzji podziałowej nie obowiązywał. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż nie można uznać, że działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na budowę drogi (ulicy), a tym samym nie została spełniona przesłanka przejścia przedmiotowej działki na własność gminy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pomimo że w decyzji podziałowej umieszczono zapis, iż działka ta wydzielona została pod drogę. Na powyższą decyzję B. i A. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz naruszenie art. 7, 77 i art. 80 K.p.a., polegające na załatwieniu sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżących, pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego wybiórczej ocenie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przepisy art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wymagały ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu ulic (dróg), a jedynie zgodność podziału z miejscowym planem. Natomiast Kierownik Urzędu Rejonowego, wydając decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, w której wydzielono działkę nr [...] pod drogę, był związany ustaleniami miejscowego planu, a gmina O. potwierdziła w opinii, że proponowany podział jest zgodny z tym planem. Ponadto Kierownik Urzędu Rejonowego nie wprowadził warunku, że przy zbywaniu wydzielonych działek należy ustanowić służebność, aby umożliwić nabywcom dostęp do drogi publicznej, co wskazuje, że wydzielona działka została przeznaczona pod drogę publiczną. Zdaniem skarżących Wojewoda pominął także fakt, że w wyniku zatwierdzenia projektu podziału powstał kompleks działek z ustalonym przebiegiem dróg wewnętrznych, które przeznaczono do użytku nie tylko właścicieli nieruchomości wnioskujących o podział. Ponadto skarżący powołali się na dwie decyzje wydane w analogicznych sprawach, w których Wojewoda stwierdził, że doszło do przejścia na własność Gminy O. działek gruntu wydzielonych pod drogi dojazdowe, a także na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny i in. v. Polska (sygn. 22531/05), w której Trybunał uznał, że orzeczenia odmawiające odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, powiązane układem komunikacyjnym i otwarte zarówno do transportu publicznego, jak i prywatnego, naruszają art. 1 Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że w sprawach, na które się powołali skarżący, decyzje podziałowe zostały wydane w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał w swych zapisach przebieg dróg powstałych w wyniku podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę B. i A. S., stwierdził iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że wydzielenie gruntu i jego przejście na własność gminy, a w konsekwencji również ustalenie odszkodowania z tego tytułu może nastąpić, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, wydzielona droga jest drogą publiczną, a jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast brak którejkolwiek z powyższych przesłanek wyklucza zastosowanie trybu przewidzianego w ww. art. 10 ust. 5, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 668/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2110/97; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 1513/99). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił także, że z uwagi na przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości szczególny tryb pozyskiwania gruntów przez gminę, równorzędny z wywłaszczeniem nieruchomości, przyjmuje się, że ww. przepis należy interpretować wąsko. Z jednej strony należy mieć bowiem na uwadze zasadę ochrony własności, a z drugiej - dobrze pojętego interesu publicznego, wobec czego brak jest racjonalnych podstaw do wypłaty odszkodowania przez gminę i nabywania przez nią mienia, które nie miałoby służyć celom publicznym (zob. także uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r., sygn. akt W 13/92; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1996 r., sygn. akt III ARN 28/96; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., sygn. akt III ARN 7/95). Sąd I instancji wskazał, że działka o nr [...] (stanowiąca drogę) powstała w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1994 r. W chwili wydania decyzji zatwierdzającej tenże podział dla wsi S. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, w którym to dla działki nr [...] obowiązywał zapis: "9,8 UT Rezerwa terenu pod usługi turystyczne, do uruchomienia po zmianie klasyfikacji gruntu i uzyskaniu zezwolenia na zmianę ich przeznaczenia". W dacie orzekania o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał natomiast miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego zdaniem Sądu należy stwierdzić, iż w dacie zatwierdzenia podziału droga stanowiąca działkę nr [...] nie została przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka przejścia z mocy prawa na własność gminy działki wydzielonej pod drogę na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a co za tym idzie brak podstaw do przyznania z tego tytułu odszkodowania. Zastosowanie szczególnego trybu przejścia własności działki uregulowanego w ww. art. 10 ust. 5 i w konsekwencji także ustalenia odszkodowania jest bowiem wyłączone zarówno w przypadku braku ustalenia przebiegu dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w sytuacji, gdy w ogóle nie uchwalono planu miejscowego dla danego terenu. Ponadto Sądu uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a., bowiem organ wszechstronnie rozważył materiał sprawy, prawidłowo ustalił okoliczności istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy oraz dokonał prawidłowej wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast - jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny - decyzje Wojewody Wielkopolskiego, na które powoływali się skarżący, zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym, a wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu nie stanowi źródła obowiązującego prawa. Od powyższego wyroku B. i A. S. w ustawowym terminie wnieśli skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie prawa materialnego: 1. poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] listopada 1994 r.), polegającą na uznaniu, że podział nieruchomości może nastąpić jedynie gdy jest zgodny z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepis nie wprowadza takiego rozróżnienia; 2. poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] listopada 1994 r.), polegającą na ustaleniu, że grunty stanowiące drogi na terenach zabudowy, przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, muszą należeć do kategorii dróg publicznych, o jakich mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdy tymczasem przepis ten nie używa pojęcia "drogi", a mówi jedynie o wydzieleniu drogi pod "ulicę"; 3. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień 28 listopada 1994 r.), w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę (art. 188 p.p.s.a.). W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie zachodzi właśnie wskazany wyżej przypadek, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (w brzmieniach obowiązujących w dacie [...] listopada 1994 r.). Powołany wyżej przepis art. 10 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1994 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ust. 5 tego artykułu przewidywał, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na tej podstawie prawnej Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym [...], stanowiącej własność A. i B. S., położonej we wsi S., Gmina O. Podział ten polegał na wydzieleniu dziewięciu działek na cele letniskowe oraz jednej działki pod drogę. Jednocześnie Kierownik orzekł o przejęciu za odszkodowaniem na własność Gminy O. działki przeznaczonej pod drogę począwszy od dnia, w którym decyzja niniejsza stała się prawomocna. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2004 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. w części orzekającej o przejęciu na własność Gminy O. za odszkodowaniem działki wyznaczonej pod drogę. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem w myśl cytowanego już wyżej przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przejście własności gruntu wydzielonego pod budowę ulic następowało z mocy samego prawa, a zatem nie było potrzeby wydawania w tym przedmiocie dodatkowej decyzji. W rozpoznawanej sprawie kluczowy jest natomiast problem, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przejścia na własność gminy działki, która przeznaczona została w ramach podziału pod budowę drogi, a co za tym idzie czy skarżącym należy się odszkodowanie za tę działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż z regulacji cyt. art. 10 ust. 1 i 5 wynika, że wydzielenie gruntu i jego przejście na własność gminy, a w konsekwencji również ustalenie odszkodowania z tego tytułu może nastąpić tylko wtedy, gdy łącznie spełnione są trzy warunki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, wydzielona droga jest drogą publiczną oraz przebieg tej drogi przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Brak którejkolwiek z powyższych przesłanek wyklucza zastosowanie trybu przewidzianego w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przedstawioną powyżej wykładnię art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 1994 r., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym uznał za błędną. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, iż Sąd I instancji nietrafnie posłużył się pojęciem "drogi publicznej", skoro w omawianym przepisie mowa jest o "ulicy". W kwestii tej wypowiedział się już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05 (LEX nr 398461), stwierdzając, że: "użycie w art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. wyłącznie pojęcia "ulic", a nie "dróg publicznych", które także ma swoje odmienne ustawowe znaczenie, wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia do działek pod budowę ulic, spełniających tylko kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym również stoi na stanowisku, iż dokonując wykładni omawianego przepisu należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna", skoro ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.) zawiera zarówno definicję "drogi publicznej" jak i "ulicy". W konsekwencji należy uznać, iż na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (por. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08). Wykładnia art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiera jeszcze jedno błędne założenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem poglądu, iż dla zastosowania art. 10 ust. 5 konieczne było, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierał przebieg ulicy, pod budowę której została wydzielona działka. Taki warunek nie wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu, bowiem mowa jest w nim tylko o tym, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...], stanowiącej własność A. i B. S., jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie decyzja ta nie została wzruszona. Należy bowiem zauważyć, iż obowiązująca w dniu wydania ww. decyzji ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm.) nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne, bowiem takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Natomiast w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5 dotyczącym planów miejscowych ustawodawca wskazywał jedynie na dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy) jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero z kolei w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział (28 listopada 1994 r.) nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości przewidującego m.in. wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i za błędną uznał dokonaną przez ten Sąd w zaskarżonym wyroku wykładnię art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dla dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów pewną wytyczną winien być także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591), na który słusznie powoływali się skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości." Powyższy wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), i w kontekście art. 93 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednakże jest aktualny również na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wobec powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przy tym naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane są kierować się przedstawioną powyżej wykładnią art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w szczególności winny przyjąć, iż kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonanego podziału nieruchomości, w tym wydzielenia działki pod budowę drogi, nie budzi wątpliwości w świetle ostatecznej i dotychczas niewzruszonej decyzji podziałowej. Natomiast wymaga zbadania, czy wydzielona tak droga stanowi jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy ma charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych, wobec czego spełniona byłaby przesłanka do przejścia tej działki jako ulicy z mocy samego prawa na własność gminy za odszkodowaniem. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, na które składają się kwoty uiszczonych wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem, zwrot kosztów zastępstwa procesowego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (łącznie kwota 597 zł), orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).