II OSK 493/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA del. Jerzy Solarski /spr./ Protokolant: Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 399/08 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz M. S. kwotę 1250 (słownie: tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 399/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w zakresie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń I i II piętra na pokoje hotelowe w budynku mieszkalno-usługowym na nieruchomości położonej w Kościanie przy ul. [...], na działce nr ewidencyjny [...] – skargę oddalił. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Kościański wydając decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie sprzeciwu stwierdził, że zgłoszenie zamiaru przeznaczenia lokali na pokoje hotelowe w istocie obejmowało swoim zakresem zamiar przebudowy obiektu, w wyniku której nastąpi zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego budynku. Przepisy Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymagają dla takich inwestycji pozwolenia na budowę, wobec czego należało wnieść sprzeciw, na podstawie art. 71 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Wojewoda Wielkopolski odwołania M. S. od tej decyzji nie uwzględnił i stwierdził, że prace planowane przez inwestora nie mieszczą się w katalogu czynności zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego. Zmiana parametrów użytkowych pomieszczeń polega na zmianie funkcji z dotychczasowej produkcyjno – usługowo - socjalnej na mieszkaniową, a zmiana parametrów technicznych – na zmianie charakterystyki ustroju nośnego i obsługi medialnej. Niezależnie od tego przedstawiona dokumentacja nie zawiera wymaganych projektów instalacji sanitarnej i alarmowej. W skardze M. S. zarzucił organowi naruszenie interesu prawnego poprzez ograniczenie i utrudnienie prowadzenia działalności gospodarczej. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 w zw. z art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Skarżący stwierdził, że przedstawił całą wymaganą dokumentację, a nowy projekt w zakresie instalacji sanitarnej był bezprzedmiotowy, ze względu na zakres planowanych prac. Art. 30 Prawa budowlanego nie zawiera katalogu zamkniętego określającego roboty budowlane, na które nie wymaga się pozwolenia na budowę. Planowane roboty nie będą ingerować w infrastrukturę techniczną obiektu i nie zmienią jego parametrów technicznych ani użytkowych. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę, podzielając stanowisko zaprezentowane w decyzji Wojewody. Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Organ ten może wnieść sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). W takim przypadku rozstrzygnięcie o sposobie zmiany użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Przebudową wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość lub liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Projektowane zmiany dotyczą elementów wypełniających i konstrukcyjnych obiektu, gdyż obejmują wydzielenie pokoi gościnnych (noclegowych) z osobnymi łazienkami, pomieszczenia recepcyjnego i gospodarczego. Zakłada się budowę ścian murowanych lub szkieletowych z płyt gipsowych i doprowadzenie instalacji sanitarnych, dlatego projektowana zmiana sposobu użytkowania wypełnia definicję przebudowy, określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wydzielenie pokoi nie należy do zwykłych prac adaptacyjnych, gdyż prowadzi do zasadniczej zmiany charakteru użytkowego dwóch kondygnacji. Ze zmianą tą wiąże się również istotna zmiana istniejącej dotychczas sieci sanitarnej, wynikającej z budowy nowych pomieszczeń łazienkowych. Powstanie nowych pomieszczeń, w większej niż dotychczas ilości, spowoduje zmianę w zakresie ogólnych parametrów dotyczących obciążeń ustroju nośnego całego obiektu oraz w kwestii jego bezpieczeństwa pożarowego. Zmianie ulegnie też obsługa medialna budynku, który został przebudowany w latach 80 – tych, a pomieszczenia produkcyjno – usługowo – socjalne, ze względu na zmianę koniunktury, pozostawiono w stanie surowym zamkniętym. Z tego względu prawidłowo oceniły organy, że takie prace wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej M. S., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 71, art. 29, art. 30 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na tej podstawie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zakres projektowanych przez skarżącego prac nie odpowiada wymogom stawianym robotom budowlanym wymagającym uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. De facto prace nie doprowadzą do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania gdyż pomieszczenia te nie były nigdy w inny sposób użytkowane. Także przed zmianą obiekt był użytkowany jako mieszkalny, co wynika z pierwotnego pozwolenia na budowę. Planowane prace adaptują tylko pomieszczenia do nowej funkcji; nie prowadzą do zmian parametrów użytkowych i technicznych. Projektowane są tylko ścianki gipsowo-kartonowe i "rozprowadzenie istniejącej instalacji sanitarnej (bez zmiany istniejącego przekroju rur)". Wojewoda Wielkopolski nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Wymagania formalne tego środka zaskarżenia określone zostały w art. 176 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skarga kasacyjna winna nie tylko czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, ale zawierać oznaczenie zaskarżonego wyroku, a nadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W konkretnym przypadku skarga kasacyjna w znacznej części wymaganiom tym nie odpowiada, bowiem wskazuje na naruszenie "art. 71, art. 29, art. 30" ustawy – Prawo budowlane, gdzie każdy z wymienionych artykułów składa się z wielu ustępów, a te – z punktów. Stąd też brak precyzyjnego wskazania, który przepis prawa materialnego został naruszony, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Trafny jest natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 7a ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten zawiera ustawową definicję "przebudowy" stanowiąc, że należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Definicja ta dodana została ustawą z dnia z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz.1364) i jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu (druk sejmowy nr 3529) miała na celu "wprowadzenie zmiany o charakterze doprecyzowującym". Na marginesie należy też zaznaczyć, że ta sama ustawa nowelizująca dokonała zmiany definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego", poprzez ograniczenie tej definicji do punktu 2 art. 71 ustawy – Prawo budowlane; uzasadniając tę zmianę wskazano na potrzebę ograniczenia treści definicji "do zakresu wymagań podstawowych, jakim powinien odpowiadać obiekt budowlany". Dodanie nowej definicji, a więc według ustawodawcy wprowadzanie "zmiany o charakterze doprecyzowującym" w istocie nie wyjaśnia, co obejmuje "przebudowa"; nie objaśniono bowiem, co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu. Przy takiej "definicji" należy sięgnąć do językowej wykładni tych pojęć. W słowniku języka polskiego parametr, to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności (T.II, str.602, Wydawnictwo Naukowe PWN, Wyd. IX). Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. W ocenie organów, zaakceptowanej przez WSA, zgłoszone zamierzenie parametry te zmienia do istniejącej części budynku, w odniesieniu do charakterystyki ustroju nośnego oraz obsługi medialnej całego budynku. Stanowisko to nie znajduje jednak oparcia w zgromadzonym materiale dowodowy, w szczególności nie wynika z załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego. Stan faktyczny sprawy dowodzi, że na kondygnacjach objętych zgłoszeniem planowane jest wyłącznie wydzielenie pomieszczeń za pomocą ścian działowych (np. gipsowo-kartonowych), przy czym dotychczasowe pozwolenie na budowę przewidywało funkcję obiektu związaną ze stałym pobytem osób na tych kondygnacjach. Upoważnia to wniosku, że konstrukcja budynku odpowiada wymogom związanym z ulokowaniem ścian wydzielających pomieszczenia w ramach praw nie ingerujących w strukturę nośną obiektu. Brak jest wobec tego podstaw do przyjęcia, aby rozmiar planowanych obciążeń wykraczał poza dotychczasowe możliwości konstrukcyjne obiektu. Zatem w sytuacji, gdy pierwotny, zgodny z projektem, sposób użytkowania przewidywał na tych kondygnacjach pomieszczenia produkcyjno – usługowo – socjalne, to projektowana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń I oraz II piętra na pokoje hotelowe, układu obciążeń nie zmienia. W istocie – i w tym miejscu należy zgodzić się z Wojewodą, następuje jedynie zmiana funkcji na cześć mieszkalną (hotelową), co właśnie stanowi przedmiot zgłoszenia (zmiany sposobu użytkowania). Zmiana objęta zgłoszeniem, w ocenie WSA, wpłynie na stan bezpieczeństwa pożarowego. Z poglądem tym należy się zgodzić, jednakże dokumentacja załączona do wniosku została uzgodniona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Natomiast samo wykonanie (realizacja) zabezpieczeń przeciwpożarowych w żadnym wypadku nie może być zakwalifikowane jako roboty wymagające pozwolenia na budowę. W analogiczny sposób należy ocenić rozprowadzenie instalacji sanitarnych, skoro dokumentacja, dla jej wykonania, nie wskazuje na konieczność zmiany części instalacji już istniejącej czy też zmiany elementów konstrukcyjnych budynku. Stąd też nie ma oparcia z zgromadzonym materiale dowodowym pogląd, że objęte zgłoszeniem prace stanowią przebudowę i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony, a innych zarzutów w skardze kasacyjnej nie podnoszono, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę. Przedmiot sprawy wyznaczyło zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że przedmiotem zgłoszenia mogą być również takie prace, które wymagają oceny rozwiązań konstrukcyjnych budynku i odniesienia ich do zamierzonych przez inwestora prac, a także modyfikujące warunki bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń. Istotnym jednak jest, aby rozmiar planowanych obciążeń nie wykraczał poza dotychczasowe możliwości konstrukcyjne obiektu. Jeszcze raz podkreślić należy, że tylko takie zmiany parametrów użytkowo-technicznych obiektu kwalifikują prace do kategorii przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu. Jak już wyżej stwierdzono, w sprawie z przebudową nie mamy do czynienia. Jeśli chodzi o załączoną do zgłoszenia dokumentację, to inwestor przedłożył ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy (nr [...]), w której nałożono obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego inwestycji w zakresie technologii i instalacji sanitarnych pod względem wymagań sanitarnohigienicznych i zdrowotnych z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym lub upoważnionym rzeczoznawcą ds. sanitarnohigienicznych. Do zgłoszenia dołączona została również dokumentacja projektowa uzgodniona przez rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych; dokumentację tę zaopiniowano pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy, inwestor uzyskał także uzgodnienie rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Należy więc stwierdzić, że w zakresie wymaganych uzgodnień złożony projekt jest kompletny. Przy wykluczeniu więc na tym etapie postępowania przebudowy, brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu. Z tych przyczyn uchylając zaskarżony wyrok, należało również uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody. Uchylając jedynie decyzję Wojewody i pozostawiając w obrocie prawnym decyzję Starosty Kościańskiego z dnia [...] lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił organowi odwoławczemu możliwość ewentualnego uzupełnienia zgłoszenia, o ile konieczność taka, przy ponownym rozpatrywaniu odwołania, wystąpi. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzeł, jak w wyroku, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się: wpis od skargi – 500zł, opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie – 100zł, wpis od skargi kasacyjne j- 250zł, oraz wynagrodzenie adwokata za obie instancje wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa – uzasadnia art. 203 pkt 1 P.p.s.a.