II SA/Po 561/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Beata Sokołowska Protokolant sekr.sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi G.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia [...] roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ M.Kosewska /-/ B.Koś /-/ B.Sokołowska Starosta P. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 106 § 1, § 3 i § 5, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa, art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) uchylił postanowienie z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na budowie siłowni wiatrowej i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej zlokalizowanej na działce nr [...] o ogólnej powierzchni [...] ha na użytku oznaczonym symbolem RIVb o powierzchni [...] ha, oznaczonej na załączniku graficznym literami ABCD, położonej w S., gm. Sz., w zakresie ochrony gruntów rolnych, pod warunkiem, że w decyzji o warunkach zabudowy pkt II w części "ŚRODOWISKO" lit. a) otrzyma brzmienie: "grunty oznaczone symbolem RIVb o powierzchni [...] ha oznaczone na załączniku graficznym literami ABCD nie wymagają wydania decyzji na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej". W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że Wójt Gminy Sz. pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w S., gm. Sz., w zakresie ochrony gruntów rolnych. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uzgodnił projekt decyzji dotyczący budowy siłowni wiatrowej zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym literami ABCD, położonej w obrębie S., gm. Sz . Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta P. wznowił postępowanie administracyjne dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w obrębie wsi S., gm. Sz. w zakresie ochrony gruntów rolnych, uznając G. P. za stronę w tym postępowaniu, gdyż jest on właścicielem działek nr [...] i [...] graniczących z działką nr [...], na której ma być realizowana inwestycja. Rozpoznając sprawę ponownie, Starosta stwierdził, że po zapoznaniu się z wnioskiem, projektem decyzji o warunkach zabudowy i załączonymi dokumentami oraz uwzględniając powierzchnię gruntu, na której ma być realizowana inwestycja, która nie przekracza 1 ha, pochodzenie mineralne gleby, rodzaj użytku i jego klasę RIVb, przedmiotowa działka nie wymaga wydania decyzji na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, w związku z czym projekt decyzji zostanie uznany za uzgodniony w przypadku wprowadzenia powyższego zapisu. Starosta podkreślił przy tym, że odniósł się tylko do sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy omawianej inwestycji w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast pozostałe kwestie podniesione przez skarżącego nie podlegają rozpoznaniu w tym postępowaniu, gdyż wykraczają poza zakres związany z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył G.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając, iż uzgodnienia dokonano z naruszeniem prawa. Podniósł, że w wystąpieniu Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2007 r. pominięto go jako stronę postępowania, a ponadto nie ustosunkowano się do zarzutów skarżącego zawartych w pismach z dnia [...] marca 2007 r. i [...] stycznia 2007 r. złożonych Wójtowi Gminy. Ponadto Starosta nie wystąpił do Wójta w związku z zarzutami złożonymi przez skarżącego oraz koniecznością zbadania, czy służy mu przymiot strony, a także nie uchylił poprzedniego postanowienia uzgadniającego. Zdaniem skarżącego inwestycja mająca powstać na działce sąsiadującej z jego gruntami będzie miała na nie szkodliwe działanie. Wybudowanie na działce nr [...] siłowni wiatrowej o mocy 100 KW będzie niezgodne z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż wiąże się z koniecznością wykonania fundamentów poniżej poziomu wód gruntowych, przez co przyległe grunty skarżącego będą osuszane. Dojdzie także do omiatania gruntów skarżącego, gdyż śmigła będą się obracały poza terenem planowanej inwestycji. Ponadto inwestor określił wysokość siłowni na 29,5 m, gdyż w tym wypadku inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, natomiast według skarżącego elektrownie o ww. mocy mają powyżej 30 m wysokości. Skarżący zarzucił także, iż projekt decyzji nie został podpisany ani opatrzony datą i sygnaturą, nie określono też miejscowości ani instytucji sporządzającej, a skarżący został w nim pominięty jako strona, w związku z czym nie stanowi on w ogóle projektu i tym samym nie powinien być uzgadniany. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta P. uchylił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] r., wyjaśnił, że G. P. winien być uznany za stronę postępowania, gdyż jest właścicielem działek sąsiadujących z działkami, na których ma być zlokalizowana inwestycja i orzekł merytorycznie co do istoty sprawy, wskazując, jakie zapisy winna zawierać decyzja Wójta Gminy Sz. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, by była zgodna z prawem. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone postanowienie Starosty wydane w wyniku wznowienia postępowania jest prawidłowe. Jednocześnie podkreślił, że w niniejszym postępowaniu Starosta występuje jedynie jako organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy pod kątem przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych, w związku z czym zastrzeżenia skarżącego odnoszące się do innych aspektów inwestycji, nie mogły być rozpoznawane w przedmiotowym postępowaniu zarówno przez Starostę, jak i przez organ odwoławczy. Skargę na powyższe postanowienie złożył działający przez pełnomocnika G.P., podnosząc, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez niego w zażaleniu, które powtórzył na łamach skargi. Podkreślił, że zarzuty te dotyczą ochrony gruntów rolnych oraz wskazują na naruszenie prawa i interesu prawnego. Ponadto podniósł, że inwestycja ma powstać w samej wsi S. w bezpośrednim sąsiedztwie działki budowlanej, w bliskiej odległości od zabudowy mieszkalnej. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty P. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację oraz stwierdzając że zarzuty skarżącego nie mieszczą się w zakresie uzgodnienia określonego ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wobec czego nie mogą być uwzględnione. W piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący podniósł dodatkowo, iż w postępowaniu zostali pominięci jako strony państwo A. – właściciele działki nr[...] przyległej do działki nr [...], na której planowana jest inwestycja. Ponadto na działkach przyległych do planowanej inwestycji, tj. na działkach nr [...] i [...] są już ustalone warunki zabudowy mieszkaniowej, a wybudowanie siłowni wiatrowej w odległości kilkunastu do kilkudziesięciu metrów od budynków mieszkalnych stwarza bezpośrednie zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców. Zdaniem skarżącego twierdzenie, że zarzuty skargi wykraczają poza zakres związany z ochroną gruntów rolnych i leśnych, jest sprzeczne z art. 3 § 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wskazał także na brak wymaganego postanowienia inspektora sanitarnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazane. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego jest dokonywana według kryterium legalności, przy czym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a więc bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, choćby nie były one podniesione w skardze. Jednocześnie należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w S., gm. Sz. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Stąd też na uwagę nie zasługiwały zarzuty skarżącego dotyczące postępowania głównego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy ani też zarzuty dotyczące uzgodnień projektu decyzji w innym zakresie aniżeli ochrona gruntów rolnych jako wykraczające poza granice niniejszej sprawy dotyczącej wyłącznie postępowania uzgodnieniowego i tylko w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Według art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Natomiast organem właściwym do dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych jest - stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), starosta. Wymaga podkreślenia, iż powyższe uzgodnienie należy odróżnić od zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do tego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przy czym stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może być wydana m. in. pod warunkiem, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W niniejszej sprawie z projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej oraz jej załącznika – mapy sytuacyjno – wysokościowej wynika, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działce rolnej klasy IVb o ogólnej powierzchni [...] ha. W projekcie decyzji stwierdzono, że wyłączenia gruntów rolnych z produkcji wymagać będą tereny przewidziane pod bezpośrednią lokalizację siłowni, a suma powierzchni składająca się z gruntów klasy IV nie może przekraczać 1 ha; pozostałe grunty do rolniczego wykorzystania. Starosta P. uzgodnił wyżej opisany projekt decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem, że w decyzji o warunkach zabudowy zostanie zamieszczony zapis: "grunty oznaczone symbolem RIVb o powierzchni [...] ha oznaczone na załączniku graficznym literami ABCD nie wymagają wydania decyzji na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej", a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że organy obu instancji uznały, iż w sprawie nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie działki na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przyjmując, że powierzchnia użytków rolnych RIVb, na której ma być realizowana inwestycja, wynosi [...] ha, a więc nie przekracza 1 ha. Dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie ma analiza pojęcia "zwarty obszar projektowany", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy zauważyć, iż pojęcie to, użyte w tym samym znaczeniu również w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wykształciło się zgodne stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż "zwartym obszarem projektowanym" do przeznaczenia na cele nierolnicze jest obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. W przepisie jest mowa o obszarze zwartym, przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (podobnie jak w projekcie planu), natomiast obszar planowanej przez inwestora zabudowy nie jest geodezyjnie rozgraniczony. Odmienna wykładnia powyższego przepisu prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych, umożliwiając zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i realizację każdej inwestycji bez zgody właściwego organu na taką zmianę w każdym przypadku, gdyby tylko inwestor ograniczył powierzchnię zabudowy do wyznaczonego minimum. Tymczasem ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, a nie jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja taka przesądza co do zasady, że na konkretnej działce objętej wnioskiem istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, natomiast nie musi ona określać dokładnego położenia inwestycji na działce (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy raz jeszcze podkreślić, że ogólna powierzchnia działki, na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie siłowni wiatrowej, mieszcząca się w obszarze gruntów rolnych klasy IVb, wynosi [...] ha. Natomiast treść zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty wskazuje, że organy administracji uwzględniły jako zwarty obszar projektowany w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jedynie powierzchnię [...] ha, a więc teren projektowany do bezpośredniego zajęcia pod inwestycję, a nie teren całej działki nr [...], na której inwestycja ma być realizowana. Tymczasem, jak wykazano powyżej, zwarty obszar projektowany, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to nie obszar określony granicami projektowanej inwestycji, lecz wyznaczony w oparciu o granice geodezyjne określonej działki. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji powołanego art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Odnośnie podniesionej przez skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. kwestii pominięcia jako strony postępowania państwa A., Sąd pragnie zauważyć, iż postanowienia wydawane w trybie art. 106 kpa, do którego odsyła art. 53 ust. 5 u.p.z.p. są wydawane w ramach tzw. współdziałania organów, a ich treść niewątpliwie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Stąd też postępowanie uzgodnieniowe winno być prowadzone z poszanowaniem przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego gwarancji procesowych dla stron. W szczególności organ uzgadniający jest zobowiązany zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu w każdym jego stadium (art. 10 § 1 kpa). Przy czym stosownie do art. 106 § 2 kpa to organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Stronami postępowania uzgodnieniowego są więc strony postępowania głównego, a ustalenie ich kręgu należy do organu prowadzącego postępowanie główne. W tym kontekście nie sposób zarzucić organowi uzgadniającemu w niniejszej sprawie pominięcie jako strony postępowania państwa A., skoro nie zostali oni zawiadomieni przez Wójta Gminy Sz. o postępowaniu, ani też nie zostali przez niego wskazani jako strona postępowania w wystąpieniu do Starosty P. o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast pozbawienie możliwości wzięcia udziału w sprawie osób faktycznie posiadających przymiot strony stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa). Jednakże wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty z przyczyn podanych powyżej i tym samym konieczności ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organy winny także - przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zadbać o prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, w tym o zbadanie interesu prawnego państwa A. w niniejszej sprawie. Ponadto, mając na uwadze dokładne wyjaśnienie sprawy stosownie do art. 7 i 77§ 1 kpa, organy winny także ustosunkować się do wszelkich zarzutów skarżącego mieszczących się w zakresie ochrony gruntów rolnych, co powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa). W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzeczono w pkt II i III sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 152 p.p.s.a. /-/ M.Kosewska /-/ B.Koś /-/ B.Sokołowska MK