I OSK 278/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr)., Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia WSA del. do NSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2008r. sygn. akt III SA/Lu 341/08 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wydania prawa jazdy, odmowy wymiany prawa jazdy wydanego za granicą na polskie, unieważnienia i nakazania zwrotu prawa jazdy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wydania prawa jazdy, odmowy wymiany prawa jazdy wydanego za granicą na polskie, unieważnienia i nakazania zwrotu prawa jazdy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zamościa z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Zamościa w dniu [...] maja 2008 r. wydał decyzję, mocą której: 1) uchylił decyzję Prezydenta Miasta Zamość z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie wydania M.S. prawa jazdy kat. A, B, B+E, C, C+E, D, D+E nr [...]; 2) odmówił wymiany wydanego za granicą prawa jazdy kat. A, B, B+E, C, C+E, D, D+E na polskie prawo jazdy; 3) unieważnił prawo jazdy, o którym mowa w pkt 1; 4) nakazał zwrot ww. prawa jazdy. Odmowa wymiany dotyczy bułgarskiego prawa jazdy nr [...]. Wyżej wymienioną decyzję organ pierwszej instancji wydał w związku z pismem Ambasady Republiki Bułgarii z dnia 6 lutego 2008 r., Reg. Nr [...], w którym stwierdza się, iż bułgarskie prawo jazdy nr [...] zostało wydane V.Z, ur. w roku 1922. Dnia 10 listopada 2005 r. wpłynęło zgłoszenie o utracie tego prawa jazdy. Ponadto w tym piśmie stwierdza się, że bułgarskie prawo jazdy nr [...], przesłane przez Urząd Miasta w Zamościu, jest dokumentem o nieodpowiadającej prawdzie treści. Od powyższej decyzji odwołał się M.S., powołując się na fakt umorzenia przez Sąd Rejonowy w Zamościu postępowania z powodu oczywistego braku faktycznych podstaw oskarżenia. Organ drugiej instancji nie podzielił zarzutów odwołania. Stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) osoba posiadająca krajowe prawo jazdy wydane za granicą, która zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może otrzymać polskie krajowe prawo jazdy po oddaniu zagranicznego ważnego prawa jazdy organowi wydającemu ten dokument. Na podstawie prawa jazdy wydanego w Bułgarii M.S. decyzją z [...] stycznia 2007 r. uzyskał nowe prawo jazdy kategorii A, B, B+E, C, C+E, D i D+E. jednakże urząd bułgarski poinformował, że prawo jazdy na nazwisko S. zostało sfałszowane, gdyż wydane zostało innej osobie, która je zagubiła. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B+E, C, C+E, D, D+E. M.S. posiada jedynie uprawnienia nabyte na terenie Polski do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B, zgodnie ze zdeponowanym w aktach ewidencyjnych kierowcy Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Zamość, prawem jazdy kat. B nr [...] na druku serii [...] wydanym dnia [...] września 2005 r. i unieważnionym dnia [...] stycznia 2007 r. Skargę na powyższą decyzję złożył M.S., zarzucając przyjęcie błędnych ustaleń, że skarżący nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi poza kat. B, wydaną w kraju oraz zaniechanie zbadania, czy faktycznie skarżący nie posiada uprawnień określonych kategorii, które figurują w decyzji będącej przedmiotem postępowania. Uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę tak jak gdyby toczyła się ona w trybie zwyczajnym, określonym w przepisie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2007 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Uszło uwadze organu drugiej instancji, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2008 r. przez organ pierwszej instancji zostało wszczęte z urzędu w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. Procedura wznowieniowa jest całkowicie odrębna od postępowania "zwyczajnego". Podmiot inicjujący wszczęcie postępowania wznowieniowego (właściwy organ lub strona) jest gospodarzem tego postępowania w tym sensie, że sam decyduje o podstawie wznowienia. Podstawa ta, wskazana w postanowieniu o wszczęciu postępowania wznowieniowego, wyznacza równocześnie granice owego postępowania, poza które wyjść nie można. Skoro postępowanie to, nie jest kontynuacją zwyczajnego postępowania instancyjnego, to niedopuszczalna jest całościowa-merytoryczna kontrola decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (wyznaczonej przez organ pierwszej instancji) w powiązaniu z art. 145 § 2 K.p.a., możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia następujących warunków: – dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; – sfałszowanie dowodów musi być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Regulacja zawarta w art. 145 § 2 K.p.a. stwarza możliwość wszczęcia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, ale jedynie w sytuacji, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Nawet jednak w przypadku "oczywistości" sfałszowania dowodu, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., dopóki nie uzyska potwierdzenia owego fałszerstwa – orzeczeniem Sądu lub innego organu. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że o ile nie budzi wątpliwości, że pod pojęciem orzeczenia sądu należy rozumieć prawomocne orzeczenie sądowe stwierdzające sfałszowanie określonego dowodu, to inaczej rzecz przedstawia się w przypadku "orzeczenia innego organu". Pojęcie "orzeczenie innego organu", użyte w art. 145 § 2 K.p.a. nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Bez wątpienia, owo orzeczenie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., ale jest to dokument sui generis, bowiem jedynie niektóre dokumenty urzędowe zasługują na miano "orzeczeń". Do takich orzeczeń zaliczyć można, np. ostateczne decyzje i postanowienia oraz zaświadczenia, wydawane przez właściwy organ administracji publicznej. Pismo wystawione przez organ administracji publicznej, zawierające określoną informację stanowi dokument urzędowy, ale nie może być uznane za orzeczenie. Pismo Ambasady Republiki Bułgarii z dnia 6 lutego 2008 r. stanowi informację udzieloną w oparciu o sprawdzenie danych (nie wiadomo przez jaki organ) w systemie "Bułgarskie dokumenty tożsamości". Na podstawie tego sprawdzenia – przedstawiciel Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ambasadzie Republiki Bułgarii podał, że bułgarskie prawo jazdy nr [...] jest dokumentem o nieodpowiadającej prawdzie treści (sfałszowanym). W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiotowa informacja nie stanowi orzeczenia w rozumieniu art. 145 § 2 K.p.a. Nie można jej bowiem uznać jako zaświadczenia, gdyż nie została udzielona przez właściwy organ administracji publicznej Republiki Bułgarii. W tej kwestii mógł się wypowiedzieć wiążąco jedynie organ, który wystawił lub rzekomo wystawił prawo jazdy nr [...] na nazwisko skarżącego, a przedtem musiał wydać stosowną decyzję administracyjną. Skoro brak jest orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie bułgarskiego prawa jazdy, którym legitymował się M.S., to nie było podstaw do wszczęcia postępowania, a w konsekwencji do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi strony na decyzję z dnia 12 czerwca 2008 r. względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa polegającego na rozpatrywaniu sprawy tak jakby toczyła się ona w trybie zwyczajnym. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że informacja zawarta w piśmie Ambasady Republiki Bułgarskiej z dnia 6 lutego 2008 r. nie może potwierdzić sfałszowania dowodu w postaci bułgarskiego prawa jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić zasadności. Uchylając zaskarżoną, a także poprzedzającą ją decyzję wydane w postępowaniu wznowieniowym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż organy nie mogły wydać decyzji wskazanej przepisem art. 151 § 1 pkt K.p.a., gdyż nie uzyskały potwierdzenia faktu sfałszowania bułgarskiego prawa jazdy wymienionego w styczniu 2007 r. na wniosek M.S. na odpowiedni polski dokument. Sąd stwierdził przy tym, że wprawdzie przedstawiciel Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ambasadzie Republiki Bułgarii poinformował organ prowadzący sprawę, że przedstawione bułgarskie prawo jazdy o numerze [...] zostało sfałszowane na nazwisko "S.", lecz informacja ta nie stanowi orzeczenia w rozumieniu art. 145 § 2 K.p.a., gdyż nie została udzielona przez właściwy organ administracji publicznej Republiki Bułgarii. W kwestii tej mógł się wypowiedzieć – zdaniem WSA – wiążąco jedynie organ, który wystawił lub rzekomo wystawił przedmiotowe prawo jazdy na nazwisko skażanego, a przedtem musiał wydać stosowną decyzję administracyjną. Zajmując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji pominął, iż organ pierwszej instancji wymieniając M.S. prawo jazdy na bułgarskie prawo, zgodnie z przepisem § 7 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.) dokument bułgarski przesłał do Bułgarii za pośrednictwem Ambasady tego Państwa. Z informacji uzyskanej z Ambasady Bułgarii wynika, iż po wysłaniu tego dokumentu do Bułgarii i sprawdzeniu w systemie "Bułgarskie dokumenty tożsamości" ustalono, że przedstawiony dokument został wydany innej osobie, następnie został zagubiony i sfałszowano go na nazwisko M.S.. Sąd uznając, iż pismo Przedstawicielstwa MSW w Ambasadzie Bułgarii nie jest "orzeczeniem innego organu" stwierdzającym sfałszowanie dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. nie wskazał przy tym jaki – jego zdaniem – jest właściwy organ administracji publicznej Republiki Bułgarii do udzielenia takiej informacji. Nie uzasadnił też wyrażonego w uzasadnieniu wyroku poglądu, iż właściwy organ musiał poprzedzić udzieloną informację wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Pogląd o konieczności wydania decyzji stwierdzającej fakt sfałszowania zagubionego prawa jazdy jest przy tym sprzeczny z trafnie wyrażonym we wcześniejszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku poglądem, iż za "orzeczenie" w rozumieniu art. 145 § 2 K.p.a. może być uznane zaświadczenie wydane przez odpowiedni organ administracji publicznej. Słuszne jest bowiem stanowisko, iż wskazane wyrażenie nie zostało zdefiniowane i należy przez nie rozumieć szczególny dokument urzędowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego istniejącego w sprawie dokumentu nie uznał za orzeczenie w rozumieniu art. 145 § 2 K.p.a. wydane przez właściwy organ Bułgarii i – ewentualnie – jaki organ, w jakiej formie mógłby stwierdzić fakt sfałszowania przedmiotowego prawa jazdy. Zaskarżony wyrok nie wykazał więc, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. jest więc uzasadniony. Dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.