VII SA/Wa 1478/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1478/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a w związku z art. 80 ust.2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz.1118 z późn. zm.) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] w której nakazuje się Inwestorowi: T. S., rozbiórkę nadbudowanej w latach 2000-2001 r. części obiektu budowlanego przy pl. K. . w K., wybudowanego nad parterem, w części północnej istniejącego budynku "Kossakówki" tj.: rozbiórkę do stanu sprzed nadbudowy tej części obiektu zrealizowaną bez dopełnienia formalności wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, tj. bez uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę z organu architektoniczno-budowlanego. Od powyższej decyzji odwołał się A. P. zarzucając organowi pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał również na fakt, iż treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. nie pozostawia wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia tj. którego z istniejących budynków dotyczy nakaz rozbiórki. Odwołujący zauważył także, że wbrew twierdzeniom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; nie naruszono przepisów proceduralnych w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego ponieważ organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona odwołująca się wskazała, iż organ błędnie zastosował przepisy o stwierdzeniu nieważności zamiast przepisy o wznowieniu postępowania ponieważ trybem nadzwyczajnym uregulowanym w k.p.a., którego funkcją jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji wydanych w toku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej jest wznowienie postępowania, nie zaś stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia[...] czerwca2007r., znak: [...].. W ocenie organu odwoławczego na podstawie materiału zebranego podczas postępowania dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał dostatecznych podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w K. Nr [...] z dnia[...] czerwca 2007r. nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Organ wskazał również, iż z treści decyzji organu powiatowego jednoznacznie wynika, którego z budyniów dotyczy nakaz rozbiórki sformułowany w sentencji decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego ustalenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza rażąco art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane; decyzja nie narusza rażąco art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 8 i 9 i 107 § 1 k.p.a.; a także w wyniku błędnego ustalenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była niewykonalna w dniu jej wydania, i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego. Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności na organie odwoławczym ciąży obowiązek wyjaśnienia z urzędu wszystkich doniosłych prawnie okoliczności faktycznych które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności. Dlatego, chociaż należy zgodzić się z organem odwoławczym, że okoliczności stwierdzenia nieważności wskazane przez organ pierwszej instancji nie stanowią rażącego naruszenia prawa to jednak organ nie wziął pod uwagę innych okoliczności. Słuszny jest zarzut skarżącego poddający w wątpliwość trafność zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego odnośnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Przede wszystkim należało mieć na uwadze, że inwestor T. S. wraz z innymi współwłaścicielami obiektu budowlanego "Kossakówki" przy P. w K. był adresatem decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] października 2000 r., na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Decyzją tą organ nadzoru budowlanego nakazał wykonanie robót zabezpieczających budynek "Kossakówki" w zakresie obejmującym (w strefie największych uszkodzeń spowodowanych brakiem remontu i pożarem) min. zabezpieczenie elementów konstrukcyjnych dachu tj. wymianę zniszczonych krokwi, wymianę płatwi na elementy stalowe zgodnie ze wskazaniami opinii konstrukcyjno-budowlanej o stanie technicznym zabytkowego budynku opracowanej przez dr inż. S. K. i zaakceptowanej przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zezwoleniem dnia [...] sierpnia 2000 r., remont pokrycia dachu, naprawę zniszczonej nawierzchni tarasu, wykonanie prawidłowego odprowadzenia wody opadowej z obiektu, stabilizację fundamentów i przemurowanie kominów i iniekcję spękań ścian. Z uzasadnienia decyzji wynika, że obiekt "Kossakówki" został uformowany w drodze dobudowy kolejnych kubatur, od długiego czasu nie był remontowany, zaś uszkodzenia zostały pogłębione pożarem. Nakazane roboty zmierzały do usunięcia nieprawidłowości w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Z załączonej do zezwolenia konserwatorskiego i stanowiącej jej integralną część opinii konstrukcyjno-budowlanej o stanie technicznym obiektu wynika, że pożar mający miejsce 2 czerwca 2000r. zniszczył częściowo poddasze. Na skutek powiadomienia przez współwłaściciela budynku A. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie co do wykonywanych bez pozwolenia robót budowlanych i przeprowadził oględziny 6 listopada 2000 r. stwierdzając, że inwestor T. S. prowadzi roboty budowlane bez uzyskania potwierdzenia prawomocności decyzji wydanej [...] października 2000 r. na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ nadzoru budowlanego działając na podstawie art. 50 ust. 1 postanowił nakazać wstrzymanie prowadzonych robót i na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1 w/w ustawy zobowiązał inwestora do sporządzenia inwentaryzacji wszystkich wykonanych robót wraz z opisem. W dniu 13 września 2001 r. inwestor przedłożył inwentaryzację architektoniczną powykonawczą robót wykonanych w latach 2000-2001. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2002r. organ nadzoru nakazał na podstawie art. 48 rozbiórkę części obiektu tj. ścian stropu i dachu nadbudowanych nad północną częścią budynku "Kossakówki" do stanu sprzed nadbudowy z powodu nie dysponowania przez inwestora pozwoleniem na budowę. Wskutek uchylenia w/w decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ ponownie przeprowadził postępowanie mając na uwadze nowelizację z dniem 11 lipca 2003r. ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Organ zawiesił postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prezydenta Miasta K. mając na uwadze treść przepisu art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji. Postępowanie zostało podjęte [..] sierpnia 2005r. wobec odmowy zajęcia stanowiska w trybie art. 106 § 1 kpa. przez Prezydenta Miasta K.. Organ nadzoru w toku postępowania uzyskał w dniu 24 października 2005r. stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., który stwierdził, że nie wnosi zastrzeżeń ze stanowiska konserwatorskiego do wykonanych prac bowiem zakres robót ujęty w dokumentacji powykonawczej był objęty zezwoleniem konserwatorskim z 17 sierpnia 2000r. wydanym na podstawie opinii inż. S. K.. Organ nadzoru budowlanego ustalił w Biurze Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K., że od 2 stycznia 2003r. plany miejscowe obowiązujące w dniu 1 stycznia 1995r. utraciły moc prawną, zaś w latach 2003-2005 nie została wydana żadna decyzja ustalająca warunki zabudowy w odniesieniu do inwestycji przy P. w K. Ostatecznie [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...] nakazującą inwestorowi T. S. rozbiórkę nadbudowanej w latach 2000-2001 części obiektu budowlanego przy P. [...] wybudowanego nad parterem w części północnej istniejącego budynku "Kossakówki" tj. rozbiórkę do stanu sprzed nadbudowy tej części obiektu zrealizowaną bez uzyskania pozwolenia na budowę z organu architektoniczno-budowlanego. Organ wskazał, że nie jest możliwe wdrożenie trybu legalizacyjnego zrealizowanej nadbudowy, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Przedstawienie toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego obiektu "Kossakówki" poczynając od wydanej [...] października 2000r. decyzji na podstawie art. 66 a kończąc na wydanej [...] czerwca 2007r. decyzji na podstawie art. 48 ust. 1ustawy Prawo budowlane pozwala na wyłonienie nasuwających się wątpliwości co do postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce. Przede wszystkim organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne nie wyjaśnił bytu postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Z akt administracyjnych nie wynika w szczególności czy w wyniku wniesienia odwołania decyzja z dnia [...] października 2000r. nakazująca w trybie art. 66 wykonanie robót mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości została uchylona i czy organ prowadził dalsze postępowanie, w wyniku którego zapadła inna decyzja. Jedynie z uzasadnienia decyzji nakazującej rozbiórkę (z [...] lutego 2002r.) wynika, że inwestor rozpoczął roboty przed stwierdzeniem prawomocności decyzji z dnia [...] października 2000r. Brak wyjaśnienia bytu prawnego tej ostatniej decyzji uniemożliwia ocenę w jakim zakresie roboty budowlane stanowiły wykonanie tej decyzji, a w jakim samowolę budowlaną. W przypadku bowiem samowolnego odstępstwa od nakazów nałożonych w decyzji, wydanej na podstawie art. 66 ustawy miałyby zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy, w którym to trybie organ rozpoczął prowadzenie postępowania zaś zastosowanie art. 48 ustawy nie znajdowałoby uzasadnienia. Wdrożenie natomiast niewłaściwego trybu postępowania i orzeczenie rozbiórki decyzją wydaną na podstawie art. 48 ustawy w sytuacji gdy zastosowanie powinno mieć postępowanie z art. 50 i 51 ustawy stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Rozbiórka nakazana bowiem w oparciu o art. 48 ma na celu eliminację obiektu budowlanego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę natomiast rozbiórka nakazana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 1 ma na celu przywrócenie obiektu realizowanego w oparciu o istniejące pozwolenie do stanu zgodnego z prawem. Decyzja z dnia [...] października 2000r. odnosiła się do zakresu robót wskazanych w opinii z czerwca 2000r. sporządzonej przez dr inż. K., jednak nie wszystkie te roboty obejmował nakaz w trybie art. 66 ustawy. Rzeczą organu było ustalenie zakresu tych robót i robót samowolnie wykonanych i odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Decyzja z dnia [...] czerwca 2007r. kończyła postępowanie, w którym organ przeprowadził oględziny w dniu 6 listopada 2000r. i nakazał inwentaryzację robót wykonanych w latach 2000-2001. Organ nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę ponownie po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej orzekał w stanie prawnym po kolejnej nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2004 Nr 93, poz. 888) i od 31 maja 2004 r. przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowił, że jeśli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49 b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ( a więc min. w sposób odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia lub bez wymaganego pozwolenia na budowę) wówczas mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz 3 ustawy. Odnośnie procedowania przez organ przed wydaniem decyzji o rozbiórce podnieść także należy , że uzyskane przez organ informacje odnośnie przesłanek z art. 48 ust. 2 pkt. 2 nie dotyczą okresu wykonywania robót budowlanych w latach 2000-2001. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wskazania i dokonać oceny, czy organ nadzoru budowlanego zastosował właściwy tryb postępowania, czy też nastąpiło zastosowanie trybu niewłaściwego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 kpa). Zważywszy, że organ naruszył przepisy postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i w związku z uwzględnieniem skargi na podstawie art. 152 w/w ustawy orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.