II OSK 542/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 883/08 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną II OSK 542/09 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 883/08, oddalił skargę J. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64, art. 64 d § 1 pkt 1, art. 122 § 1 i 2 w związku z art.119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r. poz. 1954 z późniejszymi zmianami) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu nałożył na J. J. grzywnę w wysokości 5 000 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz obowiązek wniesienia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na J. J. ciąży obowiązek wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, objętego ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2007 r. Upomnieniem z dnia [...] marca 2007 r. organ wezwał J. J. do wykonania obowiązku rozbiórki w terminie 7 dni. Obiekt nie został rozebrany, wobec czego (po ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym), po doręczeniu tytułu wykonawczego oraz upomnienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu nałożył na J. J. ww. grzywnę. Przy orzekaniu jej wysokości organ egzekucyjny wskazał na przepis art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, który stanowi, że w tym wypadku grzywna nie może przekraczać 5 000 zł i jest jednorazowa. Organ nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości podnosząc, iż zobowiązana jako właścicielka działek położonych w Broszkowicach o pow.1,89 ha, prowadzi na nich działalność gospodarczą z wykorzystaniem maszyn i innego sprzętu, zatem nie jest w złej sytuacji materialnej. Wskazał również, iż ten środek egzekucyjny jest łagodniejszy od wykonania zastępczego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła zobowiązana J. J.. Domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7 i 124 § 2 k.p.a. w zw. z art.18 i 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 w zw. z art.144 k.p.a. w zw. z art. 18, 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania egzekucyjnego zgodnie z przepisami art.121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 112 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz.589). Organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest w niniejszej sprawie łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, którego koszty ustalono (na podstawie zgłoszonych ofert na wykonanie rozbiórki za zobowiązaną) na kwotę co najmniej 37 820 zł. Oceniając zarzuty braku uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że organ I instancji w stosownym zakresie i w miarę posiadanych możliwości dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji materialnej zobowiązanej, oceniając ją jako dobrą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. J. powtórzyła zarzuty zawarte w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 24 października 2008 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż 12 września 2008 r. skarżąca przystąpiła do wykonania egzekwowanego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uznał je za zgodne z prawem. Wskazał, że zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r. poz. 1954 z późniejszymi zmianami) grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. § 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Skarżąca pomimo, że została zobowiązana do wykonania rozbiórki nie wykonała tego obowiązku, dlatego po bezskutecznym upływie zakreślonego w upomnieniu terminu, wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Skarżąca otrzymała postanowienie o nałożeniu grzywny wraz z odpisem tytułu wykonawczego. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawierało wezwania, o których mowa w powyższym przepisie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy szczegółowo uzasadniły swoje stanowisko co do wyboru środka egzekucyjnego, jak i wysokości nałożonej grzywny. Prawidłowo zastosowały łagodniejszy środek egzekucyjny, co wynikało z analizy zgłoszonych ofert wykonania zastępczego oraz prawidłowo i wystarczająco dla ustalenia wysokości grzywny oceniły sytuację materialną skarżącej. J. J. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2008 roku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając: - naruszenie przepisu prawa procesowego - art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a.), co doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a to miało wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 121 § 2 u.p.e.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art.122 § 1 i 2 u.p.e.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenie przepisu prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 oraz 107 § 3 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sąd wadliwie ocenił jako zgodne z prawem stanowisko organu, iż grzywna nie jest wygórowana bo mieści się w granicach wysokości ustanowionych przepisem. Tym samym Sąd uznał, że każda wysokość grzywny mieszcząca się w granicach wyznaczonych przez przepisy, nigdy nie będzie uciążliwa dla zobowiązanego. Przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym polega na dyscyplinowaniu zobowiązanego poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego, ale środek ten ma być dla tego zobowiązanego jak najmniej uciążliwy, a równocześnie prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku. Jedynym sposobem, aby dostosować tę uciążliwość do konkretnego zobowiązanego jest zbadanie jego sytuacji majątkowej. Organ nie wykonał żadnej czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej zobowiązanej, a mimo to Sąd wydane rozstrzygnięcie uznał za prawidłowe. Nadto w ocenie skarżącej uzasadnienie wyroku sporządzone zostało z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej. Uzasadnienie nie ilustruje procesu wykładni przepisów jakiej dokonał Sąd, a ocena działania organu zawarta została w trzech kategorycznych zdaniach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego nie można podzielić jej twierdzeń, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 § 2, 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy Jak podniesiono w judykaturze, użycie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. słowa "wpływ", należy rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. W kontekście tego zarzutu przypomnieć trzeba, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 151 p.p.s.a. łączą określony sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem norm prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. W tym kontekście podkreślić należy, że choć zarzuty skargi mają charakter procesowy, dotyczący wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, to strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, a uznanych przez Sąd za prawidłowe. Na uwagę zasługuje zwłaszcza to, iż w toku całego postępowania brak było stwierdzenia, że skarżąca nie jest w stanie ponieść ciężaru 5000 zł grzywny wymierzonej w celu przymuszenia, a w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 24 października 2008 r. wskazano, iż 12 września 2008 r. skarżąca przystąpiła do wykonania egzekwowanego obowiązku. Tym niemniej podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie jest wyczerpujące. Jednak skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stosownie bowiem do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nawet w przypadku błędnego uzasadnienia, jeśli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Uzasadnienie zaś, w niniejszej sprawie choć lakoniczne to wskazuje, iż Sąd w całości podzielił wywody organu co do zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności nie można podzielić zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 7 § 2, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r. poz. 1954 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę jako zgodnego z prawem stanowiska organu, iż grzywna wymierzona w niniejszej sprawie nie jest wygórowana i mieści się w granicach wysokości ustanowionych przepisem. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził bowiem, że organ I instancji w stosownym zakresie i w miarę posiadanych możliwości dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji materialnej zobowiązanej, oceniając ją jako dobrą. Natomiast organ I instancji nakładając grzywnę w maksymalnej wysokości 5 000 zł (obowiązującej przed nowelizacją przepisów, która podwyższyła ją do kwoty 10 000 zł) wskazał, iż zobowiązana jako właścicielka działek położonych w Broszkowicach o pow.1,89 ha, prowadzi na nich działalność gospodarczą z wykorzystaniem maszyn i innego sprzętu, zatem nie jest w złej sytuacji materialnej. Organ odwoławczy ustalił również w oparciu o analizę zgłoszonych ofert na wykonanie rozbiórki za zobowiązaną, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, albowiem jego koszty wynosiłyby co najmniej 37 820 zł. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na te elementy jako mające zasadnicze znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia i słusznie ocenił je jako prawidłowo ustalone. Dlatego skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona i Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.