II SA/Gd 706/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na postanowienie Wojewody z dnia 18 lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 lipca 2008 r., nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) uchylił postanowienie Prezydenta z dnia 12 marca 2008 r., znak [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. M. Ł., J. K. oraz J. R. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. K. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1970 r., nr [...], stanowiącej obecnie własność Gminy. Z wniosku wyżej wskazanych wnioskodawców zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Postępowanie powyższe toczy się przed Ministrem Infrastruktury w sprawie nr [...]. Organ odwoławczy uznał stanowisko organu pierwszej instancji, w którym to twierdzono, że bez rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie może rozpatrzyć sprawy o zwrot tejże nieruchomości, za nietrafne, a tym samym nie uzasadniające zawieszenia postępowania w tejże sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy, wskazując na treść przepisów art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podniósł, że podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiła decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1970 r., która nadal pozostaje w obrocie prawnym. Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek o zwrot, przy ewentualnym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mógł sam dokonać rozliczeń z tytułu zwrotu odszkodowania bez potrzeby zawieszania postępowania. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne uzależniające jej rozstrzygnięcie od orzeczenia innego organu i brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Gmina wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności jest zagadnieniem wstępnym i stanowi przesłankę zawieszenia toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Orzekając o zwrocie nieruchomości, organ pierwszej instancji orzeka jednocześnie o zwrocie na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego przez byłych właścicieli. W sytuacji gdy postępowanie odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania nie zostało ostatecznie zakończone, organ pierwszej instancji nie może dokonać prawidłowego rozliczenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, które w momencie ewentualnego zwrotu nieruchomości winni zwrócić byli właściciele. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że wszczęcie postępowania nieważnościowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, bowiem od jego rozstrzygnięcia nie zależy ustalenie, czy byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości przysługuje, bądź nie przysługuje zwrot nieruchomości. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt sprawy kserokopię decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2008 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1970 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności tejże decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Z pisma strony skarżącej z dnia 27 listopada 2008 r. wynikało natomiast, że Gmina wniosła do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżone postanowienie nie naruszało bowiem przepisów prawa. Postanowienie będące przedmiotem kontroli Sądu zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy uchylając na tej podstawie prawnej postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego uznał, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rzeczą Sądu było zatem dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z ww. przepisami prawa, jak również innymi przepisami nie powołanymi w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia (por. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawą dla zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowił w niniejszej sprawie - w ocenie organu pierwszej instancji - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania, jeśli jego wynik zależy od rozstrzygnięcia, które ma zapaść w innym postępowaniu, prowadzonym przez ten sam organ. Dotyczy to jednak przypadków, w których istotnie występuje zagadnienie wstępne - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w przedmiotowej sprawie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to, poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a ponadto 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że organ obowiązany jest również ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Związek ten organ ocenia na podstawie normy prawa materialnego, które przesądza o stanie hipotetycznym sprawy. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie nie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy wynikiem postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu nieruchomości, a postępowaniem w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1970 r., nr [...] prowadzi jedynie do oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości toczy się natomiast na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a przepis art. 136 ust. 3 tejże ustawy stanowi samodzielną podstawę rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o zwrot nieruchomości. W związku z powyższym w ocenie Sądu postępowanie w tym przedmiocie może toczyć się niezależnie od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Brak rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, również w części dotyczącej odszkodowania, w żaden sposób nie uniemożliwia organowi wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomość, jak również rozstrzygnięcia w tej samej decyzji o zwrocie przez wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis prawa materialnego ustanawiający roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie uzależnia zasadności tego roszczenia od stwierdzenia przez inny organ nieważności decyzji wywłaszczeniowej (por. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oprócz dalszych przesłanek wymaga on w pierwszej kolejności, aby nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była nieruchomością wywłaszczoną. Skoro zatem pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie ma przeszkód do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zawieszenie postępowania w tym przedmiocie do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji nie uzasadniał również przepis art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zobowiązuje właściwy organ do rozstrzygnięcia w decyzji o zwrocie nieruchomości również o zwrocie odszkodowania oraz rozliczenia z tytułu zwrotu, albowiem toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi przeszkody do dokonania waloryzacji odszkodowania, orzeczenia o jego zwrocie, jak również dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości. Słusznie zatem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania, przy czym dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bez zawarcia w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Wskazać bowiem należy, że organ pierwszej instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu, zatem organ odwoławczy rozstrzygający zażalenie na to postanowienie, po stwierdzeniu braku podstaw do zawieszenia postępowania, nie mógł orzec co do istoty sprawy, jak również umorzyć postępowania pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.