V SA/Wa 2331/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... czerwca 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; oddala skargę W. S. w dniu 19 listopada 2007 r. złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. (dalej: Zakładzie) wniosek o umorzenie należności składkowych za okres ... r. Wskazał, że art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych przewidywał do 31 grudnia 2002 r. okres przedawnienia należności z tytułu składek i odsetek 5 lat od daty ich wymagalności, zaś § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakładał na Zakład obowiązek niedopuszczenia do powstania zaległości i gwarantował egzekwowanie terminowe zobowiązań. Do wniosku załączono zaświadczenie Prezydenta W. potwierdzające fakt, iż W. S. był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta W. do dnia ... stycznia 2004 r. W piśmie z 11 grudnia 2007 r. Zakład poinformował zobowiązanego o stanie jego konta płatniczego oraz o treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, natomiast w piśmie z 4 lutego 2008 r. zawiadomił wnioskodawcę o możliwości wglądu do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przedłożenia dodatkowych dokumentów. W dniu 16 stycznia 2008 r. strona poinformowała, że nie będą składane żadne wyjaśnienia dotyczące spraw majątkowych. Decyzją z dnia ... marca 2008 r. Nr ... Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie ... zł. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w zakresie produkcji ... od dnia ... r. Wyjaśnił, że w dniu ... marca 2007 r. decyzjami nr ... stwierdził istnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Od powyższych decyzji strona miała prawo wniesienia odwołania, z czego nie skorzystała. W ocenie Zakładu w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.], dalej: u.s.u.s. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca jest współwłaścicielem na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej nieruchomości gruntowej o nr księgi wieczystej ... położonej w W. gm. ... oraz nieruchomości gruntowej o nr księgi wieczystej ... z udziałem wielkości ... położonej w W. gm. ..., które mogą służyć jako zabezpieczenie spłaty należności. Dodatkowo Dyrektor Oddziału prowadzi postępowanie egzekucyjne z wynagrodzenia dłużnika, zaś dłużnik nie złożył zarzutów do tego postępowania, co w ocenie organu oznacza, że zgodził się zarówno z kwotą zaległości jak i z zastosowanym środkiem egzekucyjnym. Zdaniem organu w sprawie nie występuje również żaden z przypadków określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż wnioskodawca nie wykazał, że opłacenie należności wobec Zakładu pozbawi jego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, jak również, że zaległości powstały na skutek nadzwyczajnego, niezależnego od zobowiązanego zdarzenia losowego. Nie występuje również sytuacja, w której ze względu na swą przewlekłą chorobę płatnik byłby pozbawiony możliwości zarobkowania z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Decyzją z ... marca 2008 r. Nr ... Zakład umorzył postępowanie w części składek finansowanych przez ubezpieczonych. Decyzją z ... czerwca 2008 r. Nr ... wydaną po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego złożonym przez stronę odwołaniem Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia ... marca 2008 r. nr ... W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji Zakładu. Odnośnie zawartego w odwołaniu zarzutu przedawnienia organ wskazał, że nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 18 grudnia 2002 r. [Dz. U. Nr 241, poz. 2074] nie zawierała przepisów przejściowych, tak więc do należności wskazanych w decyzji mają zastosowanie przepisy wprowadzone tą nowelizacją, tzn. dziesięcioletni okres przedawnienia. Od decyzji Prezesa Zakładu W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie przedmiotowych składek. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r. poprzez błędne uznanie, iż zaległości z tytułu składek powstałe przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a wiec przed dniem 1 stycznia 2003 r. objęte są dziesięcioletnim terminem przedawnienia, wprowadzonym do ustawy na mocy nowelizacji z dnia 18 grudnia 2002r., art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przez błędne uznanie, że przedawnienie należności składkowych nie powoduje całkowitej nieściągalności tych należności, oraz art. 7, 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzytoczenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący niezbędnych ustaleń w zakresie rozstrzygnięcia o przedawnieniu należności składkowych i w tym zakresie wyciągnięte przez organ rentowy wnioski o bezzasadności zarzutu przedawnienia nie oddawały oceny pełnego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], dalej: "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 19 listopada 2007 r. i którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami za zwłokę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W chwili wydawania decyzji w pierwszej instancji zobowiązany był współwłaścicielem na zasadach współwłasności ustawowej małżeńskiej niezabudowanej nieruchomości o powierzchni ... m2 oraz współwłaścicielem na tych samych zasadach udziału w wysokości ... części w niezabudowanej nieruchomości o powierzchni ... m2, stanowiących w ocenie organu dostateczną gwarancję spłaty należności składkowych, w związku z czym uzasadnione jest twierdzenie organu, iż brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o przesłankę całkowitej nieściągalności. Ponadto, skoro, jak słusznie zauważył organ, Dyrektor Oddziału prowadzi postępowanie egzekucyjne z wynagrodzenia dłużnika, to fakt ten stanowi dodatkowy argument przemawiający za brakiem całkowitej nieściągalności. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe nie przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Oceniając sprawę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarżący otrzymuje wynagrodzenie, nie jest osobą przewlekle chorą ani nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Dodatkowo, jak słusznie zauważył orzekający w sprawie organ pierwszej instancji, skarżący nie tylko nie udokumentował, aby powstałe zadłużenie było wynikiem szczególnych okoliczności czy zdarzeń losowych niezależnych od prowadzącego działalność gospodarczą, ale – jak wynika z notatki służbowej (k. 45 akt adm.) – poinformował, że nie złoży żadnych wyjaśnień dotyczących spraw majątkowych. W tym stanie faktycznym rozstrzygniecie organu jest oczywiste o tyle, że odmowa umorzenia wynikała nie z zastosowania instytucji uznania administracyjnego, lecz z braku wystąpienia przesłanek umożliwiających wydania uznaniowej decyzji. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Organ dokonał wyczerpującej analizy sytuacji rodzinnej i finansowej zobowiązanego i rozważył ją, zgodnie z art. 7 k.p.a., w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony, a wydając rozstrzygnięcie - uzasadnił je w sposób wyczerpujący. Dla ścisłości dodać należy, że wskazane wyżej przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdowały odpowiednie zastosowanie także do składek na Fundusz Pracy, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Odnośnie zawartego w skardze wniosku o umorzenie należności Sąd wyjaśnia, iż sądowa kontrola decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek polega wyłącznie na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, natomiast sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada kompetencji do nakazania organowi administracji wydania aktu administracyjnego o konkretnej treści. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu przedawnienia należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. W wersji obowiązującej do dnia 31 grudnia 2002 r. ustawodawca w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przewidział, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po zmianie tego przepisu od 1 stycznia 2003 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Przedmiotowe należności składkowe powstały od września 1999 r. do grudnia 2002 r. W uchwale z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał, iż "Przedłużenie okresu przedawnienia nie stanowi także naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Treść art. 43 i 44 Konstytucji, choć dotyczy przedawnienia, nie pozwala również przyjąć, że istnieje konstytucyjne "prawo do przedawnienia", czy choćby ekspektatywa takiego prawa. Instytucja przedawnienia kształtowana jest przez ustawodawcę, który dysponuje w określaniu czasowego zakresu stosowania nowych okresów przedawnienia." Zatem, zgodnie z powyższą uchwałą do należności zobowiązanego odnosi się dziesięcioletni okres przedawnienia. Równocześnie należy wskazać, że przedawnienie należności nie jest podstawą do ich umorzenia, ponieważ umorzyć można tylko te należności, które istnieją, podczas gdy przedawnione zobowiązania z tytułu składek wygasają. Na gruncie u.s.u.s. fakt, że przedawnione zobowiązania z tytułu składek wygasają, wynika wprost z przepisów. Art. 31 u.s.u.s. stanowi, że do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio wskazane przepisy Ordynacji podatkowej, w tym art. 59 §1 pkt 1, 3, 4, 8 i 9, natomiast wskazany art. 59 §1 pkt 9 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części z powodu przedawnienia. Ustawa z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych nie zawierała odesłania do przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych [Dz.U.1993r. Nr 108, poz. 486 ze zm.] ani następnie do przepisów Ordynacji podatkowej, należy jednak w drodze analogii zastosować do przedawnionych zobowiązań z tytułu składek należnych na podstawie ustawy z 1986 r. przepisy dotyczące przedawnionych zobowiązań podatkowych, tj. przepis art. 26 ustawy o zobowiązaniach podatkowych, który stanowił, że zobowiązanie podatkowe wygasa przez zapłatę podatku, przedawnienie lub umorzenie, a od dnia wejścia w życie Ordynacji podatkowej przywołany wyżej art. 59 §1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub części na skutek przedawnienia. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych istotnych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ, gdyż wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.