IV SA/Wa 1482/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008r. sprawy ze skargi E. J. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) z dnia (...) czerwca 2008r. nr (...) w przedmiocie odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - IVSA/Wa 1482/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], zwany dalej "Inspektorem", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], orzekającą o odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w W. - Dzielnicy [...] przy ulicy [...] oraz o umorzeniu postępowania w części dotyczącej wydania kopii decyzji orzekającej o zmianie powierzchni działki nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Inspektor wskazał m.in., co następuje. Właściciel nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] w Dzielnicy [...] wystąpił do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o wydanie kopii decyzji orzekającej o zmianie powierzchni tej działki z 1822 metrów kwadratowych na 1656 metry kwadratowe oraz dowodów jej doręczenia, a w przypadku braku żądanych dokumentów - o przywrócenie poprzednich wpisów dotyczących powierzchni działki. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o odmowie dokonania zmiany w dokumentach ewidencji gruntów w zakresie powierzchni działki nr [...] z obrębu [...] wynoszącej 1656 metrów kwadratowych. Decyzja ta po rozpatrzeniu złożonego odwołania została uchylona decyzją Inspektora z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż Prezydent W. nie wyjaśnił dostatecznie, w jakim trybie i na podstawie jakich przepisów wykonano modernizację ewidencji gruntów, oraz czy właściciele działki zostali zawiadomieni o prowadzonych pracach oraz kiedy, w jakiej formie i w jakim zakresie nastąpiła zmiana danych ewidencyjnych dotyczących dawnej działki nr [...]. W wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent W. podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko o odmowie dokonania w ewidencji gruntów zmiany powierzchni działki nr [...] z obrębu [...] oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej wydania kopii decyzji orzekającej o zmianie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. W. i E. J., zwanych dalej "skarżącymi", od wskazanej wyżej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Inspektor wskazał iż w świetle art.20 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz.2027 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz §12 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz.454), zwanego dalej "rozporządzeniem", ewidencja gruntów nie tworzy, a jedynie odzwierciedla stany prawne i faktyczne gruntów, budynków i lokali ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Tym samym starosta/prezydent prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada uprawnień do samoistnego kreowania poprzez tę ewidencję nowych stanów prawnych bez zachowania procedur określonych przepisami ustawowymi. Stąd też poprzez żądanie wpisów w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Posiadanym przez organ dokumentem stanowiącym tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości jest akt notarialny umowy sprzedaży z dnia [...] września 1995 r. rep. A Nr [...] na mocy której M. W. i E. J. nabyli nieruchomość objętą KW nr [...], stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 1656 metrów kwadratowych. Zgodnie z wnioskiem stron zawartym w akcie sąd powszechny dokonał w księdze wieczystej wpisu własności nieruchomości na rzecz nowych nabywców, o czym świadczy protokół z badania księgi sporządzony w marcu 1998 r. w ramach prac związanych z odnowieniem operatu ewidencyjnego. W powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta W. znajduje się plan podziału na place osad nr [...], [...] i [...] wydzielonych z Dóbr Z., gdzie działka oznaczona nr [...] ma wymiary 14 x 26 sążni, a więc jej powierzchnia po przeliczeniu sążni na metry kwadratowe odpowiada powierzchni figurującej w księdze wieczystej, akcie notarialnym oraz w ewidencji gruntów. Mapa ta stanowiła podstawę do obliczenia współrzędnych punktów załamania granic działek oraz ich powierzchni w ramach prac związanych z odnowieniem operatu ewidencyjnego. W świetle posiadanych przez organ dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa dane ewidencyjne odnoszące się do nieruchomości stanowiącej własność skarżących są prawidłowe, a więc wniosek o ich zmianę, nie poparty żadnym dokumentem przewidzianym prawem, jest nieuzasadniony. Zarzuty dotyczące przeprowadzonego w latach 1998 - 1999 odnowienia ewidencji gruntów są uzasadnione tylko w części dotyczącej braku udziału skarżących. Jednak powyższe nie może stanowić podstawy do przywrócenia poprzednich danych ewidencyjnych figurujących przed odnowieniem operatu. Skargę na powyższą decyzję Inspektora wnieśli skarżący, podnosząc: * naruszenie art.107§1 i §3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wskazania konkretnych przepisów prawa, na podstawie których organ uznał, że można dokonać zmiany powierzchni nieruchomości bez udziału w postępowaniu jej właściciela i bez zatwierdzenia takiej zmiany decyzją administracyjną oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich kwestii objętych odwołaniem, * naruszenie art.104§1 k.p.a. poprzez uznanie, że zmiany w treści prawa własności można dokonać bez wydania decyzji w indywidualnej sprawie, * art.7 Konstytucji RP i art.6 k.p.a. poprzez oparcie zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie nieobowiązującego prawa, to jest zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz.98 z późn.zm.), * §30 ust.3 i ust.4 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 158, poz.813) poprzez zaakceptowanie zmiany w powierzchni nieruchomości dokonanej bez podstawy prawnej i faktycznej, * §51 ust.1 i 2 powołanego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wprowadzenie jakichkolwiek zmian w operacie w czasie obowiązywania przepisów tego rozporządzenia było możliwe przy pominięciu zawiadomienia właścicieli (skarżących), * art.7, 75, 77, 80 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku podejmowania wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązków w zakresie postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Kwestię prowadzenia ewidencji regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art.20 ust.1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. 2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości. Możność wpisania danego prawa do ewidencji uzależniona została od potwierdzenia jego istnienia dokumentami, o których mowa w §12 ust.1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w §12 ust.1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374). Wynika stąd, iż organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich. W świetle powyższych założeń uznać należy, iż zasadnie organy obu instancji odmówiły dokonania w ewidencji gruntów zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] z 1656 metrów kwadratowych na 1822 metry kwadratowe. W toku postępowania przed organami nie ujawnione zostały żadne dokumenty, które dokonanie takiej zmiany by uzasadniały. Ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy - a dotyczącej przedmiotowej nieruchomości - dokumentacji pochodzącej z ewidencji gruntów i budynków wynikają następujące fakty. Operat ewidencji gruntów obrębu [...] został opracowany w latach siedemdziesiątych w oparciu o przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 6, poz.32) oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. W świetle powołanych przepisów działka ewidencyjna stanowiła obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania. Granicę działki ewidencyjnej nr [...] określono prawdopodobnie według stanu faktycznego użytkowania (ogrodzenie nietrwałe), w trakcie pomiaru sytuacyjnego w marcu 1958 r., nie uwzględniając stanu prawnego wynikającego z zapisów działu pierwszego księgi wieczystej. Ponadto, zgodnie z obowiązującymi w trakcie zakładania ewidencji standardami technicznymi większość punktów załamania granic nie posiadała matematycznie określonych współrzędnych, a powierzchnię obliczano graficznie. W tak założonym operacie obrębu [...] powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] określona została na 1822 metry kwadratowe, doprowadzając do niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a stanem ustalonym w operacie ewidencji [...] z 1971 r. Księgę wieczystą KW nr [...] urządzono jako kontynuację księgi hipotecznej "Grunta Oddzielone od Kolonii Z. [...], [...]", prowadzonej dla działki hipotecznej nr [...], w której to wykazano powierzchnię działki jako 1656 metrów kwadratowych. Skarżący nabyli nieruchomość objętą KW nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] września 1995 r. Odnowienie operatu ewidencji gruntów obiektu R., w skład którego wchodzi obręb [...], zostało przeprowadzone w latach 1998 - 1999 w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wykonawcze w sprawie ewidencji gruntów, tj. rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz zachowujące moc, na podstawie §65 ust.2 rozporządzenia i art.59 ustawy zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Przepisy te nie obligowały organów prowadzących ewidencję gruntów do zatwierdzania odnowionego operatu ewidencji gruntów decyzją administracyjną, w związku z czym decyzja taka nie została wydana. Skarżący nie zostali powiadomieni o czynnościach dokonywanych przez wykonawcę odnowienia ewidencji gruntów. Brak udziału właścicieli nie mógł mieć jednak wpływu na dane wykazane w ewidencji gruntów, gdyż dane te wynikają wprost ze stanu prawnego, a nie nowych pomiarów na gruncie. Podstawą zmian były posiadane przez organ dokumenty (akt notarialny, badania hipoteczne), a w szczególności zapis w księdze wieczystej. W odnowionym operacie obrębu [...] przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. w dniu 4 lutego 1999 r. za numerem [...], zgodnie z definicją działki ewidencyjnej określoną przez przepisy rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r., określające ją jako ciągły obszar gruntu, jednorodny ze względu na stan prawny, wykazano przebieg granic wynikający z "Planu osad NN: [...], [...] i [...] wydzielonych z Dóbr Z.i podzielonych na place pod nazwą J. i J. lit.A powiatu w., załączonego za N 15 dokumentów księgi wieczystej "[...]". Parcelacja terenu według niniejszego planu została zatwierdzona w 1928 r. przez Przewodniczącego Wydziału Powiatowego dr G., a plan przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1954 r. Miary czołowe wykazane na planie parcelacyjnym odpowiadają wymiarom działki ewidencyjnej nr [ . .] z obrębu [...], tj. powierzchni 1656 metrów kwadratowych. Powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] została obliczona analitycznie na podstawie współrzędnych załamania granic i wynosi 0,1656 ha i jest zgodna z powierzchnią nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] dz.[...] nabytej przez skarżących. Jednocześnie podniesiony w skardze zarzutów dotyczących ustania bytu prawnego zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. jest nietrafny. Ze skargi wynika, iż zarządzenie to utraciło moc z dniem 15 stycznia 1997 r., a zatem z dniem wejścia w życie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 17 grudnia 1996 r., na mocy §65 ust.1 pkt 5 tego rozporządzenia. Podkreślić w związku z powyższym należy, iż §65 ust.2 rozporządzenia stanowił, iż do czasu założenia ewidencji na zasadach określonych nowym rozporządzeniem do istniejących operatorów ewidencji gruntów stosuje się przepisy, o których mowa w ust. 1 pkt 5. Oznacza to, iż cytowany przepis intertemporalny przedłużał stosowanie zarządzenia z dnia 15 stycznia 1997 r. aż do czasu założenia ewidencji na nowych zasadach. Brak podstaw do wywodzenia, aby termin ten był tożsamy ze wskazanym w §61 rozporządzenia dniem 31 grudnia 1998 r., który to termin jest jedynie terminem, do którego istniejącą ewidencję należało dostosować do przepisów § 25 i 27 rozporządzenia. Tym samym zastosowanie przepisów zarządzenia z 1969 r. w odniesieniu do odnowienia operatu ewidencji gruntów obiektu R., w skład którego wchodzi obręb [...] nie budzi zastrzeżeń. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.