II OSK 661/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 616/08 w sprawie ze skargi K. Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Lu 616/08 oddalił skargę K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] lipca 2008r. nr rep. [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Sąd Okręgowy w Lublinie IX Wydział Gospodarczy wyrokiem z dnia 24 września 2002r. sygn. akt IX Gc 765/01 nakazał K. spółce z o.o. z siedzibą w K. przywrócenie do stanu poprzedniego hali magazynu górnego gliny wchodzącego w skład obiektu tzw. Klinkierni usytuowanego na nieruchomości położonej w Izbicy przy ul. [...] 29 należącej do Gminy Izbica przez rozebranie wykonanej tam betonowej posadzki oraz podłoża z mieszaniny cementu i odpadów znajdującego się pod posadzką i wywiezienie gruzu z rozbiórki poza teren opisanej nieruchomości w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Klauzula wykonalności nadana została wyrokowi w dniu 25 maja 2005r. W związku z powyższym, K. spółka z o.o. z siedzibą w K. wnioskiem z dnia [...] maja 2007r. zwróciła się do Wójta Gminy I. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla podjęcia w/w robót budowlanych. Wójt Gminy I. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. [...] nałożył na pełnomocnika Spółki obowiązek dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. postanowieniem z [...] września 2007r. rep. [...] uchyliło w/w postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w powyższym zakresie. W dniu 8 października 2007r. pełnomocnik spółki uzupełnił w/w wniosek przez określenie granic terenu nim objętym w obrębie działki nr ewid. [...] załączając mapę oraz charakterystykę robót. Planowany zakres robót obejmować miał rozbiórkę posadzki betonowej oraz podłoża z mieszaniny cementowej znajdującego się pod posadzką, a także wywiezienie gruzu z rozbiórki. Natomiast, planowane zagospodarowanie terenu obejmować miało wyrównanie terenu podłoża pozostałego po rozbiórce we wnętrzu budynku hali magazynowej po dokonaniu rozbiórki posadzki betonowej oraz pozostawienie gruntowego podłoża hali, przy czym, wielkość zagospodarowania terenu miał porywać się teren rozbiórki. Wójt Gminy I. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wykonania wskazanych robót budowlanych wskazując, że obowiązek wykonania tych robót wynika z wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 24 września 2007r. sygn. akt IX GC 765/01, a ich projektowane wykonane dotyczy wyłącznie wnętrza magazynu gliny, w związku z czym nie nastąpi zmiana zagospodarowania terenu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. W przedmiotowym odwołaniu pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy czym, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 3 Kpa oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i. art. 50 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, a także art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem pełnomocnika K. Sp. z o.o. w K. organ dowolnie przyjął, że wniosek inwestora nie obejmuje robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu. W jego ocenie roboty budowlane objęte zamierzeniem w/w spółki nie mieszczą się w zakresie wyłączeń od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jaki przewiduje treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zaniechał kwalifikacji prawnej robót i nie podał oznaczeń geodezyjnych działki ewidencyjnej, co nie pozwala na zindywidualizowanie przedmiotu postępowania. Zdaniem wnioskodawcy projektowane prace stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż są pracami polegającymi na przebudowie obiektu budowlanego. Wskazał, że przebudowa polegająca na rozbiórce posadzki jest zmianą jego formy architektonicznej, co stanowi przesłankę negatywną zawartą w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji stwierdził, że stan prawny i stan faktyczny tej sprawy nie pozwalają zatem na odmowę ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr rep. [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy, gdyż w jego ocenie nakazane wyrokiem Sądu Okręgowego w Lublinie roboty budowlane nie zmienią konstrukcji budynku tzw. Klinkierni. Organ odwoławczych wskazując na treść art. 4 ust. 2 pkt 2 , art. 59 ust 1 i 2 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a przepisy omawianej ustawy nie dają również podstawy do ustalania warunków rozbiórki. W jego ocenie zamierzony przez stronę zakres robót nie wymaga uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane, a co najwyżej dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Ponadto, organ drugiej instancji wyjaśnił, że zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym. W związku z tym, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdził, że przy ustalaniu jego znaczenia koniecznym jest odniesienie do wiedzy pozaprawnej, aby posiłkując się nią w konkretnym stanie faktycznym dokonać oceny, czy w danej sytuacji nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która obliguje do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym, w ocenie organu odwołujący się nie uwiarygodnił, że roboty rozbiórkowe spowodują zmianę zagospodarowania terenu. W konkluzji, organ odwoławczych stwierdził, że pomimo lakonicznego uzasadniania zaskarżonej decyzji oraz nie wezwania strony do zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a. zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zaistniałe nieprawidłowości nie uzasadniają jej uchylenia. Wskazano także, że wprawdzie w decyzji nie został podany numer ewidencyjny działki, to jednak z całości materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że wniosek dotyczy budynku Klinkierni na działce o numerze ewidencyjnym 3/9. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. Sp. z o.o. w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ drugiej instancji bezzasadnie pominął fakt, iż decyzja Wójta Gminy I. nie posiada stosownego do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz naruszył art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że w/w przepis nie ma zastosowania w stosunku do zamierzenia objętego wnioskiem. W ocenie autora skargi, organ odwoławczy, nie wykazał, że roboty objęte wnioskiem nie spowodują zmiany konstrukcji budynku, jego przeznaczenia, jak i sposobu użytkowania. Wskazał, że skoro przedmiotowy budynek, w którym wykonane mają być roboty, nie posiada w fundamentów, to wykonanie robót rozbiórkowych w bezpośredniej bliskości jego ścian nośnych, może naruszyć jego konstrukcję, a ponadto rozbiórka betonowej posadzki spowoduje zmianę sposóbu użytkowania obiektu. Zdaniem strony skarżącej na nieutwardzonej powierzchni magazyn nie będzie już mógł spełniać takiej samej funkcji jak w przypadku istnienia wylewki betonowej. Poza tym, autor skargi podniósł, że organ pierwszej instancji zupełnie dowolnie przyjął, iż wniosek inwestora nie obejmuje robót powodujących zmianę zagospodarowania terenu. W jego ocenie, orzekające w sprawie organy niewskazały, co jest podstawą prawną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej spółki organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni stosowanego przepisu nieprawidłowo interpretując pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu", gdyż dokonując jedynie literalnej wykładni wskazanej normy, zbyt wąsko określił krąg desygnatów tego pojęcia. W ocenie autora skargi, dokonywanie robót na terenie otwartym (niezadaszonym) nie jest jedynym znaczeniem terminu "zmiana zagospodarowania terenu", gdyż istnieje szereg robót budowlanych, wymienionych w przepisach ustawy - Prawo budowlane, które pomimo, iż dokonywane są wewnątrz budynku, objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślił, że z treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika, aby wykonywanie prac wewnątrz budynku stanowiło wyjątek od obowiązku uzyskania stosownej decyzji, przy czym przepis ten zawiera opis przypadków uzasadniających odstąpienie od ustalenia warunków zabudowy. Są to sytuacje zastrzeżone w treści przepisu art. 50 ust. 1, art. 50 ust. 2 oraz art. 86 tej samej ustawy. Ostatni z wskazanych przepisów nie ma już zastosowania z uwagi na utratę z dniem 31 grudnia 2003r. mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995r. Jego zdaniem, pierwsza z wymienionych sytuacji zachodzić będzie, jeżeli zamierzenie inwestycyjne stanowi, zdefiniowaną w art. 2 ustawy planistycznej, inwestycję celu publicznego., przy czym w niniejszej sprawie okoliczność taka nie zachodzi. Najszerszym z kolei, wyłączeniem jest art. 50 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, w trzech przypadkach: jeżeli roboty takie nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej; prace niezliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska; roboty niewymagające pozwolenia na budowę. Drugi z wymienionych wypadków nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ rozbiórka posadzki betonowej nie znajduje się w katalogu zawartym w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podobnie, trzecia z podstaw wyłączenia obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem roboty budowlane objęte zamierzeniem spółki K. nie mieszczą się w zakresie wyłączeń od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jaki przewiduje treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym, kwalifikacja przedmiotowej inwestycji sprowadzała się do oceny, czy zamierzone roboty nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej. Przy czym, w ocenie skarżącej spółki w pierwszej kolejności dokonać należy kwalifikacji prawnej tych robót, a czego jej zdaniem organ pierwszej instancji zaniechał i osobliwy sposób dokonał oznaczenia przedmiotu wniosku i decyzji. Zdaniem autora skargi, takie przedstawienie stanu faktycznego w sprawie stanowiło istotną wadę decyzji administracyjnej, a nie podanie w treści decyzji oznaczeń geodezyjnych działki ewidencyjnej, której dotyczy planowana zmiana zagospodarowania terenu, nie pozwala na zindywidualizowanie przedmiotu niniejszego postępowania. W ocenie wnioskodawcy, prace nakazane mu wyrokiem Sądu Okręgowego, stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, polegają bowiem, na przebudowie obiektu budowlanego. Wskazał, że skoro prowadzenie przebudowy nie zostało zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 50 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast, odnosząc się do możliwości odstąpienia od wymogu uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podkreślił,, że przebudowa polegająca na rozbiórce posadzki betonowej budynku, jest dokonaniem zmiany jego formy architektonicznej, co stanowi przesłankę negatywną z art. 50 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem w niniejszej sprawie ani stan prawny, ani faktyczny nie pozwala na odmowę ustalenia warunków zabudowy na podstawie powołanego w decyzji przepisu. Ponadto, strona skarżąca wskazała, że na doręczonej jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. widnieją trzy nieczytelne podpisy niepozwalające na identyfikację osób je składających, co nie wskazuje w żaden sposób na to, iż pochodzą od osób uprawnionych. W jej ocenie ten brak formalny stanowi rażące naruszenie prawa i powoduje nieważność przedmiotowej decyzji na podstawie. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. w odpowiedzi na skargę podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Natomiast, odnosząc się do zastrzeżeń podniesionych w skardze dotyczących podpisów zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że wymienia ona z imienia, nazwiska i stanowiska osoby biorące udział w jej wydaniu. Podpisy są własnoręczne, i wprawdzie nieczytelne, ale pozwala to identyfikację osób wydające decyzję w sposób wystarczający. Przy czym, żaden przepis nie wymaga, aby osoby składające podpis posługiwały się podpisami czytelnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także to, iż projektowane roboty niestanowią lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże mocy art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego stosuje się odpowiednio rat. 50 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w odniesieniu do tych innych inwestycji ustawodawca zrezygnował z obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy chodzi o roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko strony skarżącej, że organy administracji nie dokonały kwalifikacji prawnej robót w aspekcie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "w ocenie Kolegium zakres robót nie wymaga uzyskania pozwolenia zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, co najwyżej dokonania zgłoszenia właściwemu organowi" jest trudne do zweryfikowania. Jednakże zważywszy, że wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie mówi o "przywróceniu do stanu poprzedniego" przedmiotowego obiektu w zaskarżonym wyroku uznano, że przedmiotowa sprawa dotyczy remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlanego, a roboty te zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle art. 50 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane. Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż nawet gdyby uznać, że jest to przebudowa obiektu budowlanego, to także w tym przypadku, pomimo konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, roboty te zwolnione byłyby z wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie spowodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, skoro nie będą one wykraczały poza obręb przedmiotowego budynku. W jego ocenie roboty budowlane wykonywane wewnątrz istniejącego budynku nie mogą powodować zmianę zagospodarowania terenu, albowiem przyczyny dla których szereg robót budowlanych wykonywanych wewnątrz budynku objętych jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie ma związku z zagadnieniem zmiany zagospodarowania terenu, a wynikają m.in. ze stopnia skomplikowania technicznego robót wykonywanych wewnątrz budynku. Sąd nie podzielił również stanowiska strony skarżącej, że zmieni się także forma architektoniczna przedmiotowego budynku, gdyż jak zaznaczono bryła po wykonaniu zamierzonych robót pozostanie niezmieniona. Usunięcie betonowej posadzki istniejącego podłoża nie wyklucza nadto dotychczasowego sposobu użytkowania tego budynku jako hali magazynu. Natomiast odnosząc się do zarzutów procesowych, jakie sformułowane zostały w skardze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie w osnowie decyzji organów obu instancji nie powołano art. 50 ust. 2 omawianej ustawy mającego w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie przez art. 59 ust. 1, powołując tylko ten ostatni przepis, jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisy te omówiło, a zaprezentowana w tym uzasadnieniu argumentacja wskazuje, iż spełnione zostały przesłanki zarówno z pkt 1 jak i pkt 2 ust. 2 art. 50 tej ustawy do uznania, że dla przedmiotowych robot budowlanych nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym wskazał, że w odniesieniu do pkt 2 ust. 2 art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest uzasadnienia prawnego dla stanowiska, iż roboty te zwolnione są także z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem wystarczające dla odmowy ustalenia warunków zabudowy było spełnienie przesłanek z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w tym zakresie przytoczone zostały argumenty faktyczne i prawne. Ponadto, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że lakoniczność uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie jest to wadą uzasadniająca jej uchylenie. Podkreślając znaczenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazano na przyznaną organowi odwoławczemu kompetencję do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji, albowiem tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, w ocenie Sądu sytuacja taka w tej sprawie nie wystąpiła. Z tych względów, Sąd pierwszej instancji nie podzielił zastrzeżeń strony skarżącej dotyczących nieokreślenia w decyzji organu pierwszej instancji przedmiotu decyzji przez niepodanie wystarczających danych dotyczących nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane wskazując, iż decyzja ta powołuje w swojej osnowie wniosek, w którym podano numer ewidencyjny działki, a orzeczenie organu odwoławczego jednoznacznie już numer ewidencyjny tej działki wskazuje. Natomiast odnoszą się do kwestii podpisów pod decyzją organu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że strona skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, by podpisy te złożyły inne osoby niż wymienione zostały w osnowie decyzji, wskazując, że ich autentyczność potwierdził występujący na rozprawie Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. Sp. z o.o. w Krakowie zaskarżając go w całości i zarzuciła mu : 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w zakresie wniosku złożonego w niniejszej sprawie administracyjnej nie wymaga się wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie kasatora takie stanowisko narusza art. 50 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zgodnie z powołanym przepisem nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. W związku z powyższym, autor skargo kasacyjnej wskazał, że w/w pojęcia remontu, montażu i przebudowy pojawiają się na gruncie ustawy - Prawo budowlane, albowiem, stosowanie do treści art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wskazał ponadto na art. 3 pkt 7a powołanej ustawy, zgodnie z którym przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, oraz na art. 3 pkt 8 wspomnianej ustawy, stosowanie do którego, remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż żaden z powołanych przepisów nie zawiera pojęcia rozbiórki, natomiast wskazane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego rodzaje robót budowlanych mają charakter rozłączny. W jego ocenie, skoro w przepisie tym ustawodawca odróżnia budowę od przebudowy, montażu, remontu i rozbiórki, nie można przyjąć, że pod pojęciem przebudowy, montażu czy remontu w art. 50 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumie on również rozbiórkę. A zatem rozbiórka nie mieści się w zakresie uregulowanym w treści art. 50 ust 2. powołanej ustawy. Wskazano, iż norma z art. 50 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyjątek od ogólnej zasady zawartej w art. 50 ust 1 w zw z art. 64 ust 1 omawianej ustawy, a więc nie może być on interpretowany w sposób rozszerzający. W konsekwencji więc w przypadku rozbiórki konieczne jest uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kasator wskazał ponadto, że zaskarżony wyrok narusza również art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ drugiej instancji nie może uzupełnić materiału dowodowego ze względu na treść art. 50 ust 4 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem jakiekolwiek uchybienie w zakresie zebrania materiału dowodowego uzasadnia przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji. W tym kontekście, zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące nie podania numeru ewidencyjnego działki przez organ pierwszej instancji, co wskazuje na wadliwość zebrania materiału dowodowego w sprawie, a czego jego zdaniem nie rozpoznał organ odwoławczy. Poza tym, zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 107 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim nie dostrzegł w treści decyzji organu drugiej instancji uchybienia w postaci braku elementów koniecznych decyzji administracyjnej. Wskazując, że w/w przepisie wymieniono elementy, jakie powinna zawierać decyzja. Natomiast w jego ocenie doręczona mu decyzja nie zawierała podpisów pozwalających w sposób konkretny dopasować jej do imion i nazwisk osób upoważnionych do jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z dnia 12 września 2002 r. Nr 153, poz. 1270) dalej: p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w w/w przepisie tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 pkt.1 w zw. z art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię. Przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przesłanki wyłączające konieczność ubiegania się o wydanie decyzji o ustalenie warunków lokalizacji celu publicznego. Nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego roboty polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska ( art. 50 ust.2 pkt. 1 cyt. ustawy). Przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy stosownie do treści art. 59 ust.1 tej ustawy. Jest to stosowanie odpowiednie czyli dostosowujące regulację do której odsyła regulacja główna zawarta w art. 64 tej ustawy. Stosownie do treści art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji dotyczy każdej zmiany zagospodarowania terenu. Zatem jedynym kryterium jest zmiana zagospodarowania terenu, natomiast pojęcie to zostało zaczerpnięte z urbanistyki, które nie doczekało się prawnego zdefiniowania a ostateczna treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się na podstawie konkretnego przypadku z praktyki. Niewątpliwie warunki zabudowy ustala się dla zmiany zagospodarowania terenu ( użytkowania obiektu ) polegające na prowadzeniu robót budowlanych. Natomiast przepis art. 50 ust. 2 określa wyłączenie z mocy ustawy obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy niektóre sytuacje reglamentowane przez ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Dotyczy to robót budowlanych wymienionych w ust. 2 pkt.1 oraz robót budowlanych dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zatem w odniesieniu do punktu 1 przesłanką tą jest wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie, montażu lub przebudowie obiektu budowlanego. Terminologia pojawiająca się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie zaczerpnięta została z Prawa budowlanego. Taka definicja dotycząca pojęcia ustawowego remontu została zamieszczona w powołanej wyżej ustawie Prawo budowlane. Brak jest natomiast ustawowej definicji montażu lub przebudowy. W rozpoznawanej sprawie niespornym pozostaje okoliczność, iż skarżący domagał się ustalenia warunków zabudowy dla robót budowlanych polegających przywróceniu do stanu poprzedniego hali magazynu górnego gliny wchodzącego w skład tzw. Klinkierni – w I. przy ul. Fabrycznej poprzez rozebranie wykonanej betonowej posadzki oraz podłoża z mieszaniny cementu i odpadów znajdujących się tam oraz wywiezienie gruzu z rozbiórki poza teren nieruchomości . Tym samym tak precyzyjnie określony we wniosku strony zakres robót budowlanych prawidłowo został zakwalifikowany przez Sąd pierwszej instancji jako prace polegające na remoncie o jakim mowa w art. w art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) a należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego nie stanowiącej bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Przywrócenie stanu poprzedniego miało bowiem odbywać się poprzez dokonanie prac rozbiórkowych mających na celu przywrócenie stanu pierwotnego i w efekcie po uporządkowaniu terenu wewnątrz hali tzw. klinkierni pozostawienie tego obiektu w takim stanie właścicielowi Gminie Izbica. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiotowe prace rozbiórkowe będące elementem prac remontowych i ostateczne uporządkowanie terenu wewnątrz hali magazynu w żaden sposób nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w motywach zaskarżonego wyroku. Nie zmieni się także co trafnie potwierdzono również forma architektoniczna przedmiotowego budynku a to prowadzi do wniosku, że nie jest wykluczone dotychczasowe użytkowanie budynku jako hali magazynu. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że przedmiotowe roboty budowlane nie są zaliczane do tych, które wymagałyby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Dlatego też w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo uznano, że brak było podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce posadzki cementowej oraz podłoża z mieszaniny cementowej znajdującej się pod posadzką w magazynie gliny tzw. Klinkierni w Izbicy gdyż prowadzone roboty rozbiórkowe nie powodują zmiany zagospodarowania terenu. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż zakres prac określanych we wniosku strony polegający na rozbiórce nie mieści się pod pojęciem przebudowy , montażu czy też remontu w rozumieniu art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem w przypadku rozbiórki konieczne jest uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Generalnie wyjaśnić należy, że prace związane z remontem polegają w pierwszej kolejności na usunięciu starych elementów budynku a następnie zastąpieniu ich innymi nowymi a więc na pracach rozbiórkowych i wykonaniu prac odtworzeniowych. Zatem remont w pierwszej kolejności polega na wykonani prac rozbiórkowych. W rozpoznawanej sprawie to takie prace miały być wykonane bez potrzeby dokonywania odtworzenia stanu pierwotnego z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyte. Dlatego też prawidłowe jest stanowisko Sądu, że w tej sprawie mamy do czynienia właśnie z remontem gdyż charakter przedmiotowych prac zawiera się w definicji o jakiej mowa w art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego. Odtworzenie stanu pierwotnego w tej sprawie po wykonaniu prac rozbiórkowych następowało na skutek wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 24 września 2002r. sygn. akt IX Gc 765/01 nakazującego przywrócić do stanu pierwotnego halę magazynu tzw. Klinkierni poprzez rozbiórkę wskazanych tam elementów i wywiezienie gruzu z rozbiórki, bez potrzeby dokonywaniu innych prac budowlanych. Dlatego też zdaniem składu orzekającego w tej sprawie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do ustalenia warunków zabudowy rozbiórki elementów znajdujących się wewnątrz budynku, które nie wiążą się ze zmianą zagospodarowania terenu. Natomiast z takim przypadkiem mamy do czynienie w tej sprawie. Tym samym wadliwe jest stanowisko skarżącego, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 50 ust.2 pkt. 1 w zw. z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię. Nieusprawiedliwione są również wskazane w kasacji zarzuty naruszenia prawa procesowego. Stosowanie do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci: jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania oraz dyspozycji w postaci: uchyla decyzję lub postanowienie. Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Naruszenie przepisów postępowania, na które wskazał skarżący w kasacji dotyczy natomiast nie zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wskazywane przez skarżącego wady decyzji pierwszoinstancyjnej nakazywały jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Niewątpliwie mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego wyroku uznać należy prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy w tej sprawie art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Wady wskazywane przez stronę w odwołaniu nie mogły spowodować zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Mimo wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej polegającej na niedostatecznym jej uzasadnieniu czy też nie zamieszczeniu wystarczających danych dotyczących spornej nieruchomości, na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, jednakże wobec braku potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub w znacznej części nie było przesłanek niezbędnych do uchylenia takiej decyzji. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze powyższe rozwiązania podkreślić należy, że zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. a więc wydanie decyzji kasacyjnej uchylającej zaskarżone rozstrzygniecie i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest ograniczone przez to, iż art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres postępowania wyjaśniającego a mianowicie rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wskazane zostały w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy , nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca ( porównaj wyrok NSA z 22.09.1981r. II SA 400/81 ( ONSA z 1981r , Nr 2 , poz. 88). Natomiast Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zgodnie z dyspozycja art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnił przesłanki nieuzwględnienia podnoszonych przez stronę zarzutów, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Dodatkowo podnieść należy, iż całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. odnoszący się do braku podpisu z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego na egzemplarzu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch., a którą doręczono skarżącemu. Decyzja wydana w drugiej instancji jest decyzją organu kolegialnego i we wstępnej części zawiera wskazanie imienia i nazwiska członka Kolegium ( z podaniem stanowiska) a na ostatniej stronie osoby te złożyły podpisy wprawdzie nieczytelne lecz nie można uznać, że decyzja ta jest niepodpisana bowiem tylko taki zarzut mógłby ewentualnie być rozważany przez Sąd w tej sprawie. Nieczytelny podpis na decyzji w połączeniu z tym, że określa ona również we wstępnej części imię i nazwisko oraz stanowisko osób wydających decyzję, nie wskazuje na to , że decyzja pochodzi od osoby nieuprawnionej do działania. Trafnie uznano w zaskarżonym wyroku, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła, iż decyzja została wydana przez inną osobę niż ta wymieniona w jej petitum. Stąd też wskazany zarzut również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Podniesione wyżej argumenty prowadzą do wniosku , iż nie było w tej sprawie uzasadnionych podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. tj. uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie. Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.