II SA/Gl 566/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. w C. oraz Prezesa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargi. Na wniosek [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. przed Prezydentem Miasta C. zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie okablowania do przesyłu sygnału internetowego na nieruchomościach położonych w C., zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Do toczącego się postępowania, w trybie art. 140 ust. 4 ustawy 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), poprzez złożenia oświadczenia w piśmie z dnia [...] r., przystąpił Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 6 i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne, decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie wskazanych wyżej nieruchomości celem wykonania opisanych we wniosku instalacji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Spółka [...] jest podmiotem spełniającym ustawowe kryteria wymienione w art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego, a wobec tego należy traktować ją jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Przed wszczęciem postępowania administracyjnego podmiot ten przeprowadził negocjacje ze Spółdzielnią Mieszkaniową, nie uzyskując jednakże zgody na wykonanie opisanych wyżej prac w należących do niej budynkach. Na żądanie organu inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przesyłaniu sygnału internetowego drogą radiową do budynków mieszkalnych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W decyzji tej stwierdzono, że charakter i zakres planowanych przez inwestora prac, obejmujących instalację kablową wewnątrz budynków mieszkalnych, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec tego, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w tego rodzaju przypadkach nie jest wymagane wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem, zdaniem organu I instancji, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego wprost odsyła art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne, wymaga, aby ograniczenie prawa własności w postaci zezwolenia na zajęcie cudzej nieruchomości nastąpiło zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie inwestycja planowana jest na obszarze nieobjętym planem, a wobec powyższego inwestor winien był uzyskać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brzmienie art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi nie wyklucza, zdaniem organu, możliwości wydania takiej decyzji, a uzyskanie decyzji umarzającej postępowanie w tym zakresie nie może być potraktowane jako spełnienie wymogu zawartego w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu od tej decyzji [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko odwołująca się wskazała, iż rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji jest wynikiem niezrozumienia co do charakteru planowanej inwestycji. W trakcie jej realizacji nie będą prowadzone roboty budowlane sensu stricto, a wobec tego nie można uzyskać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro więc w tego rodzaju przypadkach wykluczone jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na fakt, iż planowane prace nie są robotami wymagającymi wydania pozwolenia na budowę, to tym samym twierdzenie organu, że pomimo tego możliwe jest uzyskanie takiej decyzji jest błędne, a fakt ten nie powinien stanowić przeszkody w wydaniu zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że niewątpliwie [...] Sp. z o.o. jest operatorem w rozumieniu regulacji zawartych w ustawie Prawo telekomunikacyjne, planowana inwestycja zalicza się do inwestycji celu publicznego, a przed wszczęciem postępowania administracyjnego przeprowadzone zostały niezbędne rokowania zmierzające do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na jej zajęcie. W toku postępowania ustalono również, że nieruchomości objęte wnioskiem inwestora znajdują się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, inwestor winien był uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak tej decyzji oznacza, że nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek warunkujących uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Błędne jest tym samym przekonanie strony odwołującej się, iż w rozpoznawanej sprawie brak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi przeszkody w uzyskaniu zgody na zajęcie nieruchomości. W tym zakresie organ odwoławczy uznał, iż argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest trafna, co uzasadniało jej utrzymanie w mocy. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli [...] Sp. z o.o. oraz Prezes [...]. Spółka [...] wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Decyzji Wojewody [...] Spółka zarzuciła naruszenie art. 6 pkt 1 i art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie art.6, art.7 i art.8 Kpa. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, iż postępowanie w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało umorzone z przyczyn obiektywnych, zaś interpretacja przepisów prawa dokonywana przez różne jednostki organizacyjne organu I instancji pozostaje we wzajemnej sprzeczności, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wskazane wyżej rozbieżności doprowadziły w efekcie do naruszenia powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes [...] zarzucił w skardze naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 29 ust.1 pkt 20 i 27, a także ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a nadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne odsyła w całości do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ten ostatni wymaga zaś m.in. aby ograniczenie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło zgodnie z planem miejscowym, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Takie brzmienie przywołanego przepisu wymaga więc odwołania się do regulacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza do art. 50 tej ustawy ze względu na fakt, iż teren, na którym inwestor miał realizować cel publiczny nie jest dotychczas objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ostatnim z powołanych przepisów ustawodawca wymienił przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 2 pkt 2 tego przepisu nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy telekomunikacyjnych (pkt 20) oraz instalacji telekomunikacyjnych w obrębie budynków będących w użytkowaniu (pkt 27). Według zaś art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Regulacje te świadczą o tym, że operator mający zamiar rozprowadzić w budynku sieć telekomunikacyjną pozwalającą na przesyłanie sygnału internetowego nie uzyska pozwolenia na budowę, ponieważ tego rodzaju inwestycja dla jej realizacji nie wymaga wydania takiej decyzji. Taki stan rzeczy ma miejsce w niniejszej sprawie, co sprawia, że umorzone zostało postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji żądanie od inwestora legitymowania się tego rodzaju decyzją, z pominięciem opisanych wyżej okoliczności, należy postrzegać w kategoriach działania sprzecznego z wolą ustawodawcy. Literalna wykładnia art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonywana z pominięciem innych regulacji prawnych prowadzi bowiem do wyciągnięcia błędnych wniosków. Zdaniem strony skarżącej brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę, a w dalszej kolejności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie pozbawia takiej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego, czego organ nie wziął wszakże pod uwagę. W tym kontekście należało też wskazać, że organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący okoliczności jakie legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, pomijając milczeniem wskazane wyżej kwestie. Nie wziął również pod uwagę interesu publicznego objawiającego się w zapewnieniu jak najszerszemu gronu potencjalnych użytkowników możliwości dostępu do internetu. W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o.o. Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając zaś na skargę Prezesa [...] Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż Prezes [...] nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji procesowej do wniesienia skargi, gdyż skarżący nie wstąpił skutecznie do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony. O fakcie tym nie może świadczyć niepodpisane i nieopieczętowane pismo z dnia [...] r. o wstąpieniu do postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o., odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, zakwestionował zawarte w niej stanowisko, powtarzając co do zasady podnoszone dotychczas argumenty oraz wskazując na uchybienia formalne, których jego zdaniem dopuściły się organy w trakcie toczącego się postępowania. Oprócz tego poparł w całości skargę Prezesa [...], zwracając zarazem uwagę, że Wojewoda [...] pozostaje w błędnym przekonaniu, jakoby Prezes [...] nie był stroną toczącego się postępowania administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Prezes [...] wniósł o nieuwzględnienie wniosku Wojewody [...] o odrzucenie skargi wywodząc, że przystąpienie do toczącego się postępowania administracyjnego było skuteczne, a złożone przezeń pismo odpowiadało wszelkim wymogom formalnym. Wbrew twierdzeniom organu, którego decyzję zaskarżono, pismo to nie miało charakteru podania lecz zawierało oświadczenie o wstąpieniu Prezesa [...] do toczącego się postępowania. Gdyby organ stwierdził, że treść i wymogi formalne tego pisma budzą wątpliwości, organ miał możliwość wezwania do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 Kpa, czego wszakże nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności do rozważenia pozostaje kwestia legitymacji Prezesa [...] do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 140 ust. 4 in fine ustawy - Prawo telekomunikacyjne, a na podstawie tego przepisu zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie, Prezes [...] może występować w postępowaniu spornym, prowadzonym na podstawie tego przepisu, na prawach strony. W tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące udziału prokuratora. Przepis art. 183 k.p.a. przewiduje, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania. Uprawnienie to prokurator realizuje poprzez powiadomienie organu o udziale w postępowaniu, z tym momentem stając się jego uczestnikiem na prawach strony. W niniejszej sprawie Prezes [...] złożył do akt pismo z dnia [...] r. osobiście przez niego podpisane, skierowane do Prezydenta Miasta C., z treści którego jednoznacznie wynika deklaracja o przystąpieniu do toczącego się postępowania. W konsekwencji takiego oświadczenia organ I instancji traktował Prezesa [...] jako stronę postępowania, czego dowodem jest doręczenie także Prezesowi [...] zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami, następnie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przesłanie informacji o wniesieniu odwołania i przesłaniu akt sprawy organowi II instancji. Praktykę tę należy ocenić jako prawidłową, albowiem doszło do wyrażenia przez Prezesa [...] w sposób wyraźny woli uczestniczenia w postępowaniu. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że również decyzja organu odwoławczego została Prezesowi [...] doręczona. Warunek, jakoby była doręczana "do wiadomości" jest bezskuteczny i nie powoduje żadnych ograniczeń dla strony. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna takiej szczególnej kategorii doręczenia, wyraźnie stanowiąc kto jest stroną postępowania i komu w efekcie organ może (i powinien) doręczać pisma, nakładając zarazem na organ obowiązek dbałości o ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. W tej sytuacji teza Wojewody [...], jakoby Prezes [...] nie występował w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i z tego względu był pozbawiony legitymacji do wniesienia skargi, nie jest uzasadniona. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego został określony w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten przewiduje dwie kategorie uprawnionych. Są nimi z jednej strony prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu. Kryterium wyróżnienia drugiej grupy podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi stanowi kategoria interesu prawnego. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kreuje szczególną kategorię interesu prawnego, związaną z wniesieniem skargi (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 213 i powołana tam literatura). Ma on szerszy zakres niż interes prawny z art. 28 k.p.a. i wyznacza szerszy krąg osób legitymowanych niż strona postępowania administracyjnego. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (tamże). Jednakże nie wyczerpuje to treści pojęcia "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W przypadku organu, jakim jest Prezes [...], prawa i obowiązki wyznaczane są przepisami kompetencyjnymi, które stanowią źródło interesu prawnego. Instrument, jakim jest przewidziany w art. 140 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego udział Prezesa [...] w postępowaniu spornym, służy niewątpliwie realizacji zadań nałożonych ustawą na ten organ, określonych w dziale X rozdziale 1 ustawy, w tym w art. 192 ust. 1 pkt 5, przewidującym interwencje Prezesa w sprawach funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych. Przepis art. 140 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne przewiduje udział Prezesa [...] w postępowaniu spornym, prowadzonym w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie prowadzone na tej podstawie prawnej kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Brak jest przekonujących argumentów, aby przyjąć, że ustawa gwarantuje Prezesowi [...] udział w postępowaniu administracyjnym, nie daje mu natomiast legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stanowisko taki skutkowałoby wyłączeniem Prezesa [...] z postępowania spornego na etapie sądowej kontroli decyzji, co stawiałoby ten organ w gorszym procesowo położeniu niż inne strony postępowania. Uwzględniając podane argumenty Sąd uznał, że skarga Prezesa [...] jest dopuszczalna. Mając na uwadze zarzuty zawarte w skargach Prezesa [...] i Spółki [...], w tym ostatnim wypadku uwzględniając argumentację zawartą w piśmie procesowym z dnia [...] r., obie skargi podlegały łącznemu merytorycznemu rozpoznaniu. Skargi te nie zasługują jednak na uwzględnienie. Kwestią sporną istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było, czy możliwe jest wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do inwestycji, które nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji problem związany jest z szerszym zagadnieniem, czy możliwe jest zastosowanie przepisu art. 124 o gospodarce nieruchomościami z pominięciem warunku, że ograniczenie korzystania z nieruchomości i zezwolenie na zakładanie urządzeń telekomunikacji publicznej następuje, w sytuacji braku planu miejscowego, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powód, dla którego decyzja o lokalizacji celu publicznego nie może być wydana, jest zatem w istocie drugorzędny. Nie ma znaczenia, czy inwestycja nie wymaga takiej decyzji, albowiem nie jest inwestycją celu publicznego, czy też nie wydaje się decyzji lokalizacyjnej ze względu na zwolnienie wynikające z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie związane jest zatem z ustaleniem relacji między przepisem art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne, a przepisem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie zanegować należy przekonanie, wyrażane zarówno przez obu skarżących, jak i organy, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Definicję legalną inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że przez inwestycję tego rodzaju należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym),stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie inwestor zaplanował roboty polegające na umieszczeniu na budynkach mieszkalnych przekaźników służących do przesyłania drogą radiową sygnału internetowego oraz wykonanie w budynkach okablowania doprowadzającego sygnał do poszczególnych odbiorców. Wykonywanie urządzeń łączności publicznej stanowi cel publiczny zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Urządzenia telekomunikacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 46 i 42 prawa telekomunikacyjnego to urządzenia elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji, czyli nadawania, odbioru i transmisji informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Zaplanowane urządzenia spełniają zatem jedno z kryteriów inwestycji celu publicznego. Wątpliwości budzi natomiast drugie z kryteriów, związane z lokalnym lub ponadlokalnym znaczeniem inwestycji. Zaplanowane prace z założenia mają ograniczony zakres i znaczenie tylko dla mieszkańców określonych budynków. Przepis art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu przestrzennym, definiujący pojęcie inwestycji celu publicznego, zawiera jednocześnie definicję legalną "lokalnego" znaczenia inwestycji, zbudowaną na zasadzie nawiasowej, gdzie równoznacznikiem określenia "lokalnym" jest termin "gminnym" (por. M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 195). Lokalność w rozumieniu tego przepisu w wymiarze terytorialnym oznacza gminę, zatem inwestycja celu publicznego to inwestycja o znaczeniu gminnym. Nie można nadać takiej doniosłości zaplanowanym pracom, związanym z zapewnieniem dostarczania sygnału internetowego wyłącznie określonej grupie odbiorców. Niezależnie od powyższego, trzeba zwrócić uwagę, że pojęcie inwestycji celu publicznego należy interpretować z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że inwestycja tego rodzaju realizowana jest na podstawie planu, a w jego braku, na podstawie decyzji o jej lokalizacji. Ten formalny wymóg powoduje, że nie mogą zostać uznane za inwestycje celu publicznego roboty, o jakich mowa w art. 50 ust. 2 ustawy, w tym niewymagające pozwolenia na budowę. Wbrew przekonaniu skarżących, art. 50 powołanej ustawy nie presuponuje istnienia dwóch rodzajów inwestycji celu publicznego – wymagających wydania decyzji lokalizacyjnej i zwolnionych z tego obowiązku. Konstytutywnym elementem pozwalającym zakwalifikować inwestycję do przedmiotowego rodzaju jest także konieczność jej realizacji w oparciu o plan miejscowy lub decyzję o lokalizacji celu publicznego. Związek ten jest zrozumiały wobec faktu, że inwestycje tego rodzaju mają cechować się właśnie ponadpartykularnym znaczeniem. Zgodnie z art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie. Jeżeli strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Regulacja zawarta w tym przepisie uprawnia organ administracji do wydania decyzji administracyjnej, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że wnioskująca o wydanie zezwolenia Spółka jest operatorem w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne, a planowana inwestycja dotyczy instalowania urządzeń telekomunikacyjnych. Spełniony został także warunek przeprowadzenia negocjacji z właścicielem nieruchomości. Kwestią otwartą i sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast, czy stwierdzony stan faktyczny uzasadnia uwzględnienie wniosku Spółki o wydanie decyzji zezwalającej na przymusowe założenie instalacji na cudzej nieruchomości. Trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne obliguje właściciela lub użytkownika nieruchomości do wyrażenia zgody jedynie wówczas, gdy wykonanie określonych nim robót nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości. Obowiązek ten nie istnieje, gdyby ograniczenie miało takie wykorzystywanie uniemożliwiać. Warunki udostępnienia nieruchomości, łącznie z odpłatnością za nie, są określane w umowie. W sytuacji sporu ustawodawca nie przewidział drogi postępowania cywilnego, lecz tryb administracyjny, odsyłając do regulacji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Łączy się to w konsekwencji z szeregiem ograniczeń związanych z dopuszczalnością administracyjnego wkraczania w sferę własności. Obowiązek prawny jest rodzajem skutku, który polega na tym, że przepis prawa ustanawia dla określonej klasy podmiotów nakaz (lub zakaz) określonego zachowania. Istnienie obowiązku nie zawsze jest jednak skorelowane z możliwością jego wyegzekwowania, różnie też mogą być wyznaczane następstwa niewypełnienia obowiązku. Można po pierwsze wyróżnić kategorię obowiązków niewymuszalnych, których niewypełnienie nie jest obwarowane możliwością zastosowania przymusu państwowego. Obowiązek przewidziany w art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne do takich obowiązków nie należy, przepis ten nie ma charakteru lex imperfekta, możliwość zastosowania przymusu została przewidziana w ust. 4, zawierającym odesłanie do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymuszalność obowiązku może mieć jednak charakter względny. Wyróżnić można dwie grupy przypadków: gdy niewypełnienie obowiązku "powinno" pociągnąć za sobą owe ujemne skutki i gdy niewypełnienie obowiązku jedynie "może" takie skutki pociągnąć. Ten drugi przypadek ma miejsce wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wyegzekwowanie obowiązku od decyzji określonego podmiotu, uprawnionego do zastosowania przymusu (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Kraków 2007, s. 44-45). W analizowanym przypadku należy stwierdzić, że obowiązek przewidziany w art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne należy do tej właśnie grupy. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie stosownego zezwolenia, decyzja ma zatem charakter uznaniowy. Uznanie to jest ograniczone warunkiem – zezwolenie może nastąpić zgodnie planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowany w związku z art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie może być interpretowany z pominięciem tego warunku. Ograniczenia, jakie z tego wynikają dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, są systemowo uzasadnione. Zarówno w skardze Prezesa [...], jak i w piśmie procesowym Spółki [...] podnoszono, że w sytuacji braku planu lub braku warunków do ubiegania się o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, do wydania decyzji zezwalającej na zakładanie i przeprowadzanie określonych ciągów i instalacji nie może znaleźć zastosowania art. 124 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to oparte jest na przekonaniu, że odesłanie o jakim mowa, dotyczy wszelkich przypadków odmowy zawarcia umowy przez właściciela nieruchomości z operatorem i ma zapewnić operatorom realizację wszelkich ich zamierzeń, bez względu na wolę właścicieli nieruchomości. Stanowisko to nie jest uzasadnione. Znamienne w przekonaniu Sądu jest, że prawodawca nie przewidział bezpośrednio w ustawie Prawo telekomunikacyjne sankcji za odmowę zawarcia umowy przez właściciela nieruchomości, jak również nie wskazał na odpowiednie stosowanie do takich przypadków regulacji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 140 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne jest ze względu na swą konstrukcję przepisem odsyłającym. Odesłanie to następuje w stosunku do konkretnie wskazanego przepisu. Odesłanie może mieć charakter odesłania prostego (sensu stricto) lub odesłania polegającego na nakazie odpowiedniego stosowania innych przepisów. Z tym ostatnim mamy do czynienia, gdy przepis odsyłający stanowi o "odpowiednim" stosowaniu jakiś przepisów do innych przypadków niż te, dla których zostały one ustanowione, a zatem do innego zakresu odniesienia. Stosowanie odpowiednie może polegać na stosowaniu wskazanych przepisów wprost, bez modyfikacji, jak i na stosowaniu z modyfikacjami, uzasadnionymi odmiennością zakresu odniesienia. Modyfikacje te mogą również polegać na odstąpieniu od stosowania wskazanego przepisu w jakiejś części, ze względu na odmienność stanu faktycznego, dla regulacji którego przewidziano posłużenie się w sposób odpowiedni innymi, istniejącymi przepisami. W przekonaniu składu orzekającego Sądu odesłanie sformułowane w art. 140 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne ma charakter odesłania prostego, w którym jest mowa, poprzez posłużenie się liczbą mnogą, o stosowaniu wszystkich przepisów art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł ten zawiera w swej treści kilka reguł zachowania, odnoszących się do rozmaitych kwestii, np. związanych z wpisami w księgach wieczystych, obowiązkami występującego z wnioskiem, tokiem rokowań. Każda z tych reguł znajduje zastosowanie w sytuacji odesłania i brak jest w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że w pewnym zakresie reguły sformułowane w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będą uwzględniane. Zastosowana przez prawodawcę technika prostego odesłania do przepisu o konkretnej treści musi być uznana za celową. Jej skutkiem jest zaś wyłączenie pewnych kategorii zamierzeń inwestycyjnych operatorów z możliwości uzyskania prawa do przymusowego zajęcia nieruchomości w drodze administracyjnej. Rozstrzygnięcie takie znajduje również swe aksjologiczne i konstytucyjne uzasadnienie. Niewątpliwie interpretacja przepisów regulujących jakąś instytucję prawną winna mieć charakter kompleksowy i nie może poprzestawać na analizach słownych tekstu, uzasadnione jest posłużenie się wykładnią systemową. Nie chodzi tu przy tym o perspektywę jakiegoś jednego aktu prawnego, w jakim zawarty jest interpretowany przepis, lecz również o kontekst szerszy, uwzględniający spójność systemu. Przyjęcie, że ograniczenie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozbawia operatorów w pewnych sytuacjach możliwości ubiegania się o takie ograniczenie i udzielenie zezwolenia na założenie instalacji. Ograniczenie takie można jednak uznać za dopuszczalne i uzasadnione. Ingerencja w sferę uprawnień właściciela może mieć miejsce tylko wyłącznie na podstawie ustawy, która winna precyzować warunki i zakres tej ingerencji. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwia ograniczenie właściciela w jego uprawnieniach tylko pod pewnymi warunkami, do których należy zgodność z planem lub decyzją lokalizacyjną. Warunki te gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów. Warunków tych nie spełnia zamiar realizowania inwestycji niewymagającej pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem – zgodnie z tym co rozważono – zamierzenia inwestycyjnego niebędącego inwestycją celu publicznego. Przyjęcie takiego rozwiązania odpowiada zasadzie równości i proporcjonalności. Nie dochodzi bowiem w efekcie do nierówności w traktowaniu właścicieli nieruchomości i operatorów telekomunikacyjnych. Prawa tych pierwszych mogą doznać ograniczeń tylko w pewnych społecznie doniosłych okolicznościach, zaś ci drudzy mogą realizować swe działania za pośrednictwem władzy publicznej też w sytuacjach uzasadnionych interesem donioślejszym, niż interes faktyczny podmiotu gospodarczego. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.