II SA/Kr 1028/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej A. S.A. z siedzibą w B. kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie realizacji budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...], w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, zostało wszczęte na wniosek C.S. z dnia [...].03.2007r. (data wpływu pisma do organu). We wniosku tym podniesiono, iż w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , stan techniczny zabytkowego budynku posadowionego w granicy działki przy ul. [...] uległ drastycznemu pogorszeniu. Postanowieniem z dnia [...].11.2007r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 50 ust.1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami - zwanym dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) wstrzymał Inwestorowi A. SA, z siedzibą w B. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego - usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi oraz wjazdem i przebudową chodnika, na nieruchomości położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] - wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a ponadto ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy i obiektu a także nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyz szczegółowo opisanych w postanowieniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]07.2008r. utrzymał w mocy skarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...].11.2007r. Organ II instancji uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że roboty budowlane prowadzone przy realizacji budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przez inwestora firmę A. SA, mogły mieć istotny wpływ na pogorszenie stanu technicznego zabytkowego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w granicy działki. W terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał na podstawie art. 105 k.p.a. decyzję znak: [...] z dnia [...].01.2008r. o umorzeniu postępowania w sprawie uznając, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych przez inwestora. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji powołał się na opinie biegłych rzeczoznawców i stwierdził, że "uwzględnione opracowania techniczne nie wskazują na konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych na terenie realizowanej inwestycji, gdyż zdaniem autorów nie występuje negatywne oddziaływanie realizowanej budowy na budynek przy ul. [...], mogące spowodować stan zagrożenia bezpieczeństwa tego budynku." Odwołanie od w/w decyzji złożyła C.S. , uzupełnione przez pełnomocnika strony, adwokata K.K.-C. . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].07.2008r, nr: [...], w oparciu o art. 138 § 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r, nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późń. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...].01.2008r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono m.in. wadliwość uzasadnienia, nienależyte zebranie materiału dowodowego oraz brak przeprowadzenia samodzielnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Wskazano, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 51 ustawy prawo budowlane oraz art.7, art. 77, art. 80, 105 art. 107 k.p.a. Organ II instancji stwierdził, iż decyzja PINB o umorzeniu postępowania jest przedwczesna, bowiem organ l instancji oparł się jedynie na w opinii rzeczoznawcy inż. .L.P. , nie uwzględniając wniosków wynikających z kilkakrotnie dokonanych przez tenże organ kontroli budowy oraz nie wziął pod uwagę pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. WINB wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na opracowanie K.G. , którego brak jest w aktach niniejszej sprawy, dotyczącego innego postępowania. W dalszej części rozstrzygnięcia drugointsancyjnego wytknięto organowi l instancji nie odniesienie się do uwag C.S. i jej pełnomocnika, zawartych w pismach wniesionych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Organ odwoławczy podniósł także, iż protokół kontroli dokonanej po otrzymaniu w/w pism w dniu [...].01.2008r. nie czyni zadość zasadzie praworządności, określonej w art. 7 i 8 k.p.a., gdyż brak w nim konkretnych zapisów, dotyczących stanu zaawansowania budowy w odniesieniu do stanu zaawansowania inwestycji w dacie postanowienia o wstrzymaniu robót. Zapis w protokole w/w kontroli oceniono jako bardzo ogólnikowy i stanowiący arbitralną opinię organu, a nie rzetelny opis stanu faktycznego. Nadto zarzucono, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji brak jest odniesienia do wniosków sporządzonej w sprawie opinii biegłego sądowego A.B. , z której wynika jednoznacznie, iż prace budowlane na działce nr [...] przyczyniły się do pogorszenia stanu technicznego budynku nr [...], a realizowana inwestycja narusza prawo, m.in. w zakresie art.5 prawa budowlanego i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego usytuowania budynków i bezpieczeństwa pożarowego oraz jest niezgodna z decyzją WZiZT w zakresie przekroczonego wskaźnika intensywności zabudowy. Ponadto WINB w K. wskazał iż decyzja Wojewody z dnia [...] 02.2007r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę została uchylona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008r, sygn. II SA/Kr 484/07, którym orzeczono również, iż nie może być wykonywana. Zdaniem organu II instancji prawidłowej oceny stanu prawnego obiektu będzie można dokonać dopiero po uprawomocnieniu w/w wyroku, uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż organ l instancji w ponownym postępowaniu wyjaśniającym winien zebrać pełny materiał dowodowy , mając na uwadze orzeczenie sądu o bycie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi wniesionej przez A. S.A. z siedzibą w B. , reprezentowanej przez radcę prawnego M.K. z daty [...].09.2008r.(data nadania w Urzędzie Pocztowym) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].07.2008r., nr [...], uchylającą decyzję PINB w K. Powiat Grodzki z dnia [...]01.2008r., znak. [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi przy ul. [...] w K. W treści skargi zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 7 i 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, iż niezasadnie umorzono postępowanie w przedmiotowej sprawie; 2. art. 50 ust, 4 w związku z art. 51 ust. 1 Pr. bud. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy obiektywnie upłynął już termin dwumiesięczny od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał żadnej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem organ odwoławczy, nawet jeśli kwestionuje zasadność umorzenia postępowania pierwszej instancji, to z powodu upływu powyższego terminu winien umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 50 ust. 4 pr; bud. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.); 3. art. 16 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., art. 84 ust. 1 oraz art. 84a ust. 1 pr. bud. poprzez uwzględnienie opinii rzeczoznawcy A.B. w zakresie, w którym opinia ta stwierdza niezgodność realizowanej inwestycji z art. 5 pr. bud. i § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002r. z późn. zm.) oraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZiZT), podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania zgodności pozwolenia na budowę z prawem ani z decyzją WZiZT; 4. przepisu § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 15 czerwca 2002 r. z późn. zm.), poprzez ustalenie, iż projekt budowlany jest niezgodny z powołanym przepisem i że inwestor prowadzi roboty budowlane z jego naruszeniem; 5. art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 Pr. bud. oraz art. 97 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy winien kierować się okolicznością czy pozwolenie na budowę zostanie prawomocnie uchylone w postępowaniu sądowo-administracyjnym oraz poprzez ustalenie, iż "prawidłowej oceny stanu prawnego obiektu będzie można dokonać dopiero po uprawomocnieniu się w/w wyroku" (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę), w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie przesłanki wskazanej art. 50 ust. 1 pkt 2 pr. bud., a więc z powodu wykonywania robót mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia; powyższe stanowi również pośrednie naruszenie art. 97 pkt 4 k.p.a., przewidującego obligatoryjne zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, gdyż zaskarżona decyzja oznacza, iż organ pierwszej instancji powinien de facto postąpić w praktyce jak przy zawieszeniu postępowania ("zawiesić" wydanie stosownej decyzji i uzależnić ją od treści prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowo - administracyjnego, dotyczącego pozwolenia na budowę). Strona skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów wskazanych w skardze, w szczególności: art. 51 ust. 1 oraz art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, względnie jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzutów skargi m.in. podniesiono, co następuje: Ad. 1 WINB niezasadnie zakwestionował ustalenia i decyzję organu pierwszej instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazywał, aby wady i uszkodzenia budynku sąsiedniego, będącego własnością C.S. , powstały w wyniku robót budowlanych prowadzonych przez inwestora. Wskazano, iż rzetelnie wykonana, w oparciu o stosowne badania i obliczenia, ekspertyza biegłego inż. L.P., , całkowicie podważa nierzetelną i wydaną z przekroczeniem uprawnień opinię P.Z. . Prawidłowo postąpił zatem PINB, który przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. oparł się między innymi właśnie na ustaleniach wynikających z ekspertyzy biegłego inż. L.P. Odnośnie drugiego z dowodów - opinii biegłego A.B. , wskazano, że została ona wydana w celu udzielenia odpowiedzi na konkretne pytania postawione przez Komendę Miejską Policji w K. w związku z postępowaniem przygotowawczym w sprawie ewentualnego zagrożenia katastrofą budowlaną. Opinia ta zatem może być oceniana i interpretowana tylko w odniesieniu do takiego zakresu rzeczowego, jakim zajmował się biegły. Biegły ten nie udzielił Komendzie Miejskiej Policji w K. stanowczej odpowiedzi, iż uszkodzenia tego budynku są wywołane budową na nieruchomości sąsiedniej - działce nr [...] Biegły B. wskazał wprawdzie na pewne i nieprawidłowości, ale dotyczą one wyłącznie fazy projektowania - przygotowania projektu budowlanego, co pozostaje całkowicie poza kontrolą organów nadzoru budowlanego. Strona skarżąca ponadto wskazała, że opinia konstrukcyjna, na którą powołuje się biegły B. (zaś stosowne twierdzenia cytuje odwołująca się) wykonana została w lutym 2006 roku i prawdopodobnie nie została oparta na ocenie stanu budynku odwołującej się. Wedle wiedzy inwestora nie były wówczas prowadzone żadne oględziny tego budynku. W dalszej części argumentowano, iż po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2007r. inwestor nie wykonywał żadnych robót budowlanych, za wyjątkiem koniecznych robót porządkowych i zabezpieczających, wykazanych szczegółowo dzienniku budowy. Fakt i zakres tych robót był znany i podlegał kontroli ze strony PINB, w tym również w dniu [...] stycznia 2008 roku. Ta ostatnia kontrola miała miejsce na 3 dni przed wydaniem przez PINB decyzji z dnia [.,..] stycznia 2008 roku, tak więc obejmowała swoim zakresem niemalże cały okres, w którym obowiązywało postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2008 roku wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych. Zdaniem skarżącej protokół kontroli z dnia [...] stycznia 2008r. odpowiada wymogom wynikającym z art. 67 i 68 k.p.a., oraz nie narusza w żadnym stopniu zasady praworządności, jak twierdzi WINB. Ad. 2 Strona skarżąca podniosła, iż po pływie dwóch miesięcy nie można już wydać żadnej decyzji z art. 51 ust. 1 pr. bud. Dzieje się tak niezależnie od okoliczności, mianowicie czy termin ten upłynął wskutek bezczynności organu pierwszej instancji czy też - jak w niniejszej sprawie - wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a następnie jej uchylenia przez organ drugiej instancji i przekazania do ponownego rozpoznania. Jeżeli upłynęły już 2 miesiące, żadna taka decyzja nie może zostać wydana. Jeśli natomiast chodzi o samą możliwość i dopuszczalność umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji przed upływem terminu dwumiesięcznego, jest to, zdaniem strony skarżącej dopuszczalne. Ad. 3 Wskazano, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Podkreślono bowiem, że pomimo uchylającego wyroku WSA w Krakowie, decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji pozostaje w obrocie prawnym, gdyż wskazany wyrok jest nieprawomocny. Decyzja ta zatem nadal wiąże strony, zaś wszelkie organy i sądy winny ją traktować jako decyzję ostateczną. Organy nadzoru budowlanego nie mogą kwestionować żadnych elementów tej ostatecznej decyzji administracyjnej. Strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, iż w swoim rozstrzygnięciu kwestionuje zgodność ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z prawem poprzez powołanie się na twierdzenia zawarte w opinii biegłego A. B. Ad. 4 Strona skarżąca wywodząc, iż projektowany budynek spełnia wymagania odległości określone zarówno w § 12 jak też § 271 - 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami), wskazała na błędne ustalenia i ocenę prezentowaną przez WINB w zaskarżonej decyzji (niezależnie od braku kompetencji organów nadzoru budowlanego do wkraczania w ten problem i jego oceny). Ad. 5 W dalszej części skargi wskazano, że interpretacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji prowadzi do sprzecznego z prawem i wręcz kuriozalnego wniosku, mianowicie, iż organ pierwszej instancji de facto musi oczekiwać z wydaniem odpowiedniej decyzji (którą winien przecież wydać w terminie 2 miesięcy od wstrzymania robót) aż do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę, a więc praktycznie najprawdopodobniej do wydania wyroku w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od innych zarzutów podniesionych w niniejszej skardze widać zatem, iż interpretacja i stosowanie prawa przez WINB stoi w rażącej sprzeczności z literalnym brzmieniem i ratio legis przepisów regulujących kwestię wstrzymywania robót budowlanych i procedury mającej na celu ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w określonych ramach czasowych wyznaczonych przez ustawodawcę (jeśli chodzi o decyzję z art. 51 ust. 1 pr. bud.). Ad. 6 Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie: "...prawidłowej oceny stanu prawnego obiektu będzie można dokonać dopiero po uprawomocnieniu w/w wyroku", sugeruje, iż PINB ponownie rozpoznając sprawę powinien czekać na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę, aby móc uwzględnić treść wyroku. Sytuacja taka byłaby tożsama z zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 pkt 4 k.p.a., gdy tymczasem brak przestanek do zawieszenia (brak prejudycjalnego zagadnienia wstępnego). Strona skarżąca argumentowała swoje stanowisku tym, że organy nadzoru budowlanego nie mogą uzależniać swych czynności w ramach stosowania art. 50 i 51 pr. bud. od rozstrzygnięć, które zapadają lub mogą w przyszłości zapaść w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego badają zgodność robót budowlanych z prawem ewentualnie podejmują stosowne kroki (wstrzymanie robót i tego konsekwencje, mające doprowadzić roboty lub obiekt do stanu zgodnego z prawem). W tym sprawach organy działają i orzekają na podstawie istniejącego stanu faktycznego dotyczącego budowy, robót budowanych oraz biorąc pod uwagę jako podstawę ich oceny obowiązujące przepisy oraz zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany. Nie mogą zatem kierować się przyszłym i hipotetycznym stanem prawnym, który ewentualnie powstanie w przyszłości, a który polegać będzie lub raczej może polegać na tym, że pozwolenie na budowę zostanie uchylone lub wyeliminowane z obrotu prawnego. Taka okoliczność, która może nastąpić dopiero w przyszłości, nie może być obecnie przyczyną wstrzymania robót budowlanych ani też nie może prowadzić do swoistego "zawieszenia" postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. -następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., podstawą uchylenia decyzji jest również stwierdzenie naruszenia postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].07.2008r, w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skargi na decyzję organu II instancji, uchylającą rozstrzygnięcie organu l instancji - umarzające postępowanie w sprawie robót mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, wydane w dacie ważności postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przez inwestora – A. S.A. Dalsze wywody należy poprzedzić pewną uwagą ogólną. Regulowana przepisem art. 50 ustawy prawo budowlane, instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 w/w ustawy. W myśl art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, właściwy organ został zobowiązany do wydania przed upływem terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia inwestorowi, w drodze decyzji: 1) nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania albo 3) nakładającej, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz -w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z powyższego wynika, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z brzmieniem art.50 ustawy prawo budowlane z 7.07.1994r. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót; ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a także można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Jak wynika z charakteru tego unormowania, wydawane na podstawie art.50 prawa budowlanego postanowienie ma charakter szczególny. Organ nadzoru budowlanego w przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z art.50 ust.1 cyt. ustawy winien niezwłocznie wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednak właśnie ze względu na swój ingerujący w proces inwestycyjny charakter - postanowienie to ma ograniczony do 2 miesięcy termin ważności, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Przepis artykułu 50 prawa budowlanego "może być podstawą jedynie wstrzymania robót celem następnego rozważenia tego, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane." (wyrok NSA z 22.10.1999r., sygn. akt IV SA 1280/97). Zatem w okresie obowiązywania tego postanowienia inwestor nie może zgodnie z prawem kontynuować żadnych robót budowlanych. Natomiast po upływie terminu 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia i utracie ważności postanowienia roboty budowlane można nadal leganie kontynuować. Nie oznacza to jednak bezprzedmiotowości wszczętego postępowania administracyjnego, które może być nadal kontynuowane (tyle, że bez dotkliwego dla inwestora wstrzymania robót budowlanego). Wskazane postanowienie jest zatem instrumentem danym organom nadzoru budowlanego do szybkiego (niezwłocznego) i nader ingerującego, ale jednocześnie krótkotrwałego, wkraczania w proces budowlany w szczególnych (prawem określonych) przypadkach. Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, który uznał, iż organ l instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Żadna z przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania nie zachodziła w przedmiotowej sprawie. Jeżeli organ l instancji uznał, że brak jest przesłanek do stosowania art.51 ustawy prawo budowlane, to powinien orzec merytorycznie o odmowie jego zastosowania. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasacyjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt l SA/Gd 234/96, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasacyjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność, zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Ponadto określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Dlatego "organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego można, bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej część." (Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). W niniejszej sprawie organ odwoławczy-uchy l ił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia nie z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, lecz z powodu niewyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skoro decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionego przepisu prawa. Główne zarzuty organu odwoławczego sprowadzały się bowiem nie tyle do konieczności przeprowadzenia nowych dowodów, co do przeprowadzenia prawidłowej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. Organ II instancji nie wskazał jakie konkretnie dowody i na jaka okoliczność należałoby przeprowadzić w ponownym postępowaniu wyjaśniającym, a przede wszystkim nie rozważył czy dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ l instancji w całości lub w znacznej części. Podzielić należy uwagi organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące prawidłowości sporządzenia protokołu kontroli stanu budowy. Błędy w tym zakresie nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a jedynie mogą utrudnić analizę stanu faktycznego dla zastosowania art. 50a ustawy prawa budowlanego. Należy w tym miejscu wskazać, iż w myśl przepisu art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazać należy, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały materiał dowodowy jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 kpa). Skoro więc organ odwoławczy uchyla się od rozpoznania i ocenienia całego materiału dowodowego - to tym samym narusza w sposób istotny art. 77 § 1 kpa. Stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym "prawidłowej oceny stanu prawnego obiektu będzie można dokonać dopiero po uprawomocnieniu się w/w wyroku" -uchylającego decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Przesłanką wstrzymania robót budowlanych w niniejszej sprawie było zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie zaś żadna inna z przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane, w szczególności wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1) czy też istotne odstępstwo od projektu budowlanego (art. 50 ust.1 pkt 4). Nie było zatem podstaw, by rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie uzależniać od ostatecznego wyniku postępowania sądowo -administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę. Na marginesie można podnieść, iż w chwili orzekania przez Sąd w sprawie niniejszej pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu zostało uchylone prawomocnym wyrokiem tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Kr 484/07. Fakt ten aczkolwiek mający podstawowe znaczenie dla sprawy budowy przedmiotowego obiektu - dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia mieć nie może, gdyż Sąd orzeka wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r, SA910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis Warszawa 2005, str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa Wniosek skargi o stwierdzenie nieważności decyzji, jest chybiony, gdyż wydana decyzja nie może być kwalifikowana jako wydana bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a