I OSK 488/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia WSA del do NSA Maria Werpachowska, Protokolant Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych "S." Sp. z o.o. w C. i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Gl 668/08 w sprawie ze skargi Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 668/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie okablowania na nieruchomościach położonych w C., zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w C. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C., zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie okablowania do przesyłu sygnału internetowego. W toku postępowania ustalono, że S. Sp. z o.o. jest operatorem w rozumieniu regulacji zawartych w ustawie Prawo telekomunikacyjne, zaś nieruchomości objęte wnioskiem spółki znajdują się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, inwestor winien był uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak tej decyzji oznacza, że nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek warunkujących uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W skardze zarzucono naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 29 ust.1 pkt 20 i 27, a także ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie związane jest z ustaleniem relacji między przepisem art. 140 prawa telekomunikacyjnego, a przepisem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto podkreślono, że istotną kwestią jest ustalenie, czy możliwe jest zastosowanie przepisu art. 124 o gospodarce nieruchomościami z pominięciem warunku, że ograniczenie z korzystania z nieruchomości i zezwolenie na zakładanie urządzeń telekomunikacji publicznej następuje, w sytuacji braku planu miejscowego, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powód, dla którego decyzja o lokalizacji celu publicznego nie może być wydana, jest zatem w istocie drugorzędny. Nie ma znaczenia, w ocenie Sądu, czy inwestycja nie wymaga takiej decyzji, albowiem nie jest inwestycją celu publicznego, czy też nie wydaje się decyzji lokalizacyjnej ze względu na zwolnienie wynikające z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji podniósł, że pojęcie inwestycji celu publicznego należy interpretować z uwzględnieniem art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że inwestycja tego rodzaju realizowana jest na podstawie planu, a w jego braku, na podstawie decyzji o jej lokalizacji. Ten formalny wymóg powoduje, że roboty, o jakich mowa w art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w tym nie wymagające pozwolenia na budowę, nie mogą zostać uznane za inwestycje celu publicznego. Zdaniem Sądu I instancji regulacja zawarta w art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne obliguje właściciela lub użytkownika wieczystego do umożliwienia operatorom instalowania na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych (...) jeśli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości ustala umowa, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia operatora o jej zawarcie. Jeśli strony nie zawrą umowy w terminie stosuje się przepis art. 124 u.g.n. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że wnioskująca o wydanie zezwolenia Spółka jest operatorem w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego, a planowana inwestycja dotyczy instalowania urządzeń telekomunikacyjnych. Spełniony został także warunek przeprowadzenia negocjacji z właścicielem nieruchomości. Kwestią otwartą i sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast, czy brak zgody właściciela uzasadnia uwzględnienie wniosku Spółki o wydanie decyzji zezwalającej na przymusowe założenie instalacji na cudzej nieruchomości. W sytuacji sporu ustawodawca nie przewidział drogi postępowania cywilnego, lecz tryb administracyjny, odsyłając do regulacji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje, że starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie stosowanego zezwolenia, decyzja ma zatem charakter uznaniowy. Uznanie to jest ograniczone jednym z warunków o jakich mowa w art. 124 in fine ustawy - zezwolenie może nastąpić zgodnie planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowany w związku z art. 140 prawa telekomunikacyjnego nie może być interpretowany z pominięciem tego warunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, że przepis art. 124 tej ustawy, stosowany w związku z art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne, nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy planowane przez przedsiębiorcę komunikacyjnego roboty nie spełniają kryteriów inwestycji celu publicznego i nie jest dla nich w konsekwencji wydawana decyzja o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji. Przyjęcie, że ograniczenie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w braku planu, z decyzją o lokalizacji celu publicznego, pozbawia operatorów w pewnych sytuacjach możliwości ubiegania się o takie ograniczenie i udzielenie zezwolenia na założenie instalacji. Ograniczenie takie można jednak uznać za dopuszczalne i uzasadnione. Ingerencja w sferę uprawnień właściciela może mieć miejsce tylko wyłącznie na podstawie ustawy, która winna precyzować warunki i zakres tej ingerencji. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwia ograniczenie właściciela w jego uprawnieniach tylko pod pewnymi warunkami, do których należy zgodność z planem lub decyzją lokalizacyjną. Warunki te gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów. Warunków tych nie spełnia zamiar realizowania inwestycji niewymagającej pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem - zgodnie z tym co rozważono - zamierzenia inwestycyjnego niebędącego inwestycją celu publicznego. Przyjęcie takiego rozwiązania, zdaniem Sądu, odpowiada zasadzie równości i proporcjonalności. Nie dochodzi bowiem w efekcie do nierówności w traktowaniu właścicieli nieruchomości i operatorów telekomunikacyjnych. Prawa tych pierwszych mogą doznać ograniczeń tylko w pewnych społecznie doniosłych okolicznościach, zaś ci drudzy mogą realizować swe działania za pośrednictwem władzy publicznej też w sytuacjach uzasadnionych interesem donioślejszym, niż interes faktyczny podmiotu gospodarczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w C. Zaskarżając orzeczenie w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej powoływanej jako u.o.g.n., w zw. z art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 i 27 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji kiedy brak jest planu miejscowego, a powyższe przepisy nie wymagają uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ może żądać od strony przedłożenia takiej decyzji, a jej nieprzedłużenie może skutkować odmową udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.o.g.n.; 2) przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż Sąd winien był rozpoznawać daną sprawę nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, natomiast swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji oparł wprost na wyroku tegoż Sądu z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 284/06, a także art. 134 § 2 powołanej ustawy poprzez wydanie wyroku, który jest bardziej niekorzystny dla skarżącej, niż decyzja organu II instancji; 3) przepisów Konstytucji RP, tj. art. 7 oraz art. 45 w zw. z art. 8 ust. 2 poprzez pominięcie faktu, że całe postępowanie organów I i II instancji nie było rzetelne i sprawiedliwe i że naruszone zostały zasady legalizmu, gdyż skarżący zobowiązany został do uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, uzyskał taką decyzję umarzającą postępowanie w tej sprawie z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Ponadto skargę kasacyjną wniósł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż planowana przez S. Sp. z o.o. inwestycja polegająca na wykonaniu okablowania budynków mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w celu rozprowadzenia w budynkach sieci telekomunikacyjnej do przesyłania sygnału internetowego nie jest inwestycją celu publicznego; 2) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.o.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 i 27 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż inwestycja nie wymagająca pozwolenia na budowę, nie wymagająca wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spełnia warunków koniecznych do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 u.o.g.n. W uzasadnieniach skarg kasacyjnych wskazano, że w treści art. 124 u.o.g.n. znalazło się postanowienie wskazujące, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, regulacje dotyczące wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawarte są w u.o.p.z.p. W art. 50 ustawodawca wskazał przypadki inwestycji, które nie wymagają wydania decyzji lokalizacyjnych. Zgodnie z brzmieniem ust. 2 pkt 2 tego artykułu "nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę". Z kolei, zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenie na budowę budowa przyłączy telekomunikacyjnych (pkt 20) oraz instalacje telekomunikacyjne w obrębie budynków będących w użytkowaniu (pkt 27). W myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga także wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Z przytoczonych przepisów wynika, że operator, który zamierza rozprowadzić w budynku sieć komunikacyjną do przesyłania sygnału internetowego nie otrzyma pozwolenia na budowę, ponieważ w odniesieniu do tego typu inwestycji ustawodawca nie przewidział wymogu uzyskania takiego pozwolenia. W odniesieniu do niniejszej sprawy, wnoszący skargi kasacyjne podkreślili, iż dla planowanej przez spółkę inwestycji nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a w dalszej kolejności uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skarg kasacyjnych , które oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego nadto skarżąca S. sp. z o.o. z siedzibą w C. oparła swoją skargę także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Obie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest art. 134 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej tego naruszenia upatruje się w wyrażeniu, w zaskarżonym wyroku, poglądu prawnego zbieżnego z poglądem wyrażonym w innej sprawie o takim samym stanie faktycznym i prawnym, co zdaniem sporządzającego kasację doprowadziło do wydania wyroku bardziej niekorzystnego niż decyzja organu II instancji. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd I instancji wnikliwie rozpoznał sprawe i dokonał obszernej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w tej materii. Zbieżność orzeczenia oraz jego uzasadnienia z orzeczeniem wydanym w sprawie o takim samym stanie faktycznym i prawnym nie dyskwalifikuje go, lecz przeciwnie, świadczy o tym, że Sąd podziela pogląd prawny wyrażony w orzeczeniu wydanym przez ten sam sąd. Wyrok w żaden sposób nie łamie zasady reformationis in peius poprzez oddalenie skargi jedynie potwierdza słuszność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 140 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom (...) instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie. Jeżeli strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Inaczej mówiąc jeśli właściciel nieruchomości nie wyrazi zgody na prowadzenie robót na terenie stanowiącym jego własność, wówczas inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ich wykonanie w trybie administracyjnym. Ustawodawca odsyła wprost do przepisu art. 124 u.g.n. , który znajduje się w rozdziale 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym "wywłaszczanie nieruchomości". Zainstalowanie na cudzej nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, na podstawie decyzji administracyjnej, stanowi ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności poprzez ograniczenie możliwości korzystania z tego prawa, co jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia. Zakres stosowania przepisów o wywłaszczeniu określa art. 112 tej ustawy stanowiąc, że obejmuje wszelkie nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, albo nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. bądź określonego w przepisach odrębnych. W cytowanym przepisie ustawodawca skonkretyzował podniesioną do rangi ustrojowej, zamieszczoną w Konstytucji RP, ochronę prawa własności. Przepis art. 21 ustawy zasadniczej stwierdza, że Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w art. 64 ust.3 Konstytucji RP zamieszczono zasadę "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ogólna zasada stosowania przepisów o wywłaszczeniu określona w art. 112 u.g.n. znalazła potwierdzenie w art. 124 tej ustawy, do którego wprost odsyła art. 140 Prawa Telekomunikacyjnego. Na podstawie art. 124 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości, co należy rozumieć jako ograniczenie prawa właściciela do swobodnego korzystania z własności, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie na nieruchomości urządzeń wymienionych w tym przepisie. Swoboda podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały umieszczone w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że starosta może wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości tylko w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Nie umieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym, lub brak decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne do wydania przez starostę decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela. Za taką interpretacją przepisu art. 124 u.g.n. przemawia wykładnia językowa jak również wykładnia systemowa (art. 21 i 64 Konstytucji RP) Planowane przez S. sp. z o.o. z siedzibą w C. prace, polegające na umieszczeniu na budynkach stanowiących własność Spółdzielni Mieszkaniowej "M." urządzeń do odbioru drogą radiową sygnału umożliwiającego korzystanie z Internetu oraz okablowanie tych budynków, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem nie wydaje się decyzji lokalizacyjnej na tego rodzaju inwestycji. Inwestycje tego rodzaju nie są zamieszczane w planach miejscowych. Oznacza to, że spółka może skorzystać z możliwości prowadzenia prac inwestycyjnych na nieruchomości stanowiącej cudzą własność tylko wówczas, gdy właściciel tej nieruchomości wyrazi na taki prace zgodę. W przypadku negatywnego stanowiska właściciela jego zgoda może być zastąpiona decyzją starosty, o ile zachodzą przesłanki do jej wydania określone w art. 124 u.g.n. W niniejszej sprawie brak jest pozytywnych przesłanek do wydania decyzji przez starostę zezwalającej na założenie na cudzej nieruchomości urządzeń łączności publicznej, co prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wobec powyższego zarzuty skarg kasacyjnych są nieuprawnione co prowadzi do ich oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a. .