II SA/Wa 1086/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa do dodatku za rozłąkę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej pismem - decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Szefa Regionalnego Węzła Łączności w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] odmawiającą [...] P. P. przyznania dodatku za rozłąkę. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Szef Regionalnego Węzła Łączności w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 104 § 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 i § 7a ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] P. P. z dnia [...] listopada 2007 r. o przyznanie dodatku za rozłąkę, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż [...] P. P. pełni zawodową służbę wojskową w [...]. Na mocy rozkazu personalnego Dowódcy [...]Okręgu Wojskowego nr [...] z dnia [...]września 2007 r. został przeniesiony służbowo z [...] w T. do [...] w P. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. akt: [...] zostało rozwiązane małżeństwo P. P., a władzę rodzicielską nad małoletnią córką powierzono byłej żonie, jednocześnie ograniczając władzę rodzicielską wnioskodawcy do współdecydowania o istotnych sprawach związanych z wychowaniem i leczeniem ich córki. Przesłuchany w charakterze strony [...] P. P. wyjaśnił, iż w poprzednim miejscu pełnienia służby zamieszkiwał wraz z rodziną w wynajętym lokalu. W obecnym miejscu pełnienia służby P. P. zamieszkuje w hotelu MSWiA [...] w P.. Stosownie do treści § 7a ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności za przeniesienia i podróże służbowe, dodatek za rozłąkę przysługuje żołnierzowi posiadającemu członków rodziny, o których mowa w § 3 ust. 2, w przypadku gdy nie przesiedlili się wraz z nim do nowego miejsca pełnienia służby i zamieszkują w miejscowości, do której nie jest możliwy codzienny dojazd publicznymi środkami komunikacji. Zdaniem organu I instancji, intencją ustawodawcy było zrekompensowanie kosztów utrzymania dla żołnierzy przeniesionych służbowo do nowego miejsca służby, którzy muszą sami ponosić koszty codziennego utrzymania życia na tzw. "dwa domy". W tego rodzaju sytuacjach koszty utrzymania członków rodziny są niejako podwójne. W niniejszej sprawie nie mamy z tego typu przypadkiem do czynienia, albowiem wskutek orzeczonego rozwodu P. P. prowadzi własne gospodarstwo domowe, a jednocześnie nie ponosi on kosztów utrzymania dawnej rodziny. Opłacane przez [...] P. P. alimenty na rzecz córki wynikają z ustawowego obowiązku utrzymania i wychowania córki, a zatem nie można zaliczyć ich do dodatkowych kosztów wynikających z przeniesienia służbowego wskutek wyroku rozwodowego. Zostały zatem zerwane wszelkie więzi wspólnego rodzinnego gospodarstwa domowego i wspólnoty ekonomicznej, a każde z byłych małżonków ponosi we własnym zakresie koszty codziennego utrzymania. Uwzględniając powyższy stan faktyczny, organ I instancji uznał, iż [...]P. P. nie posiada członków rodziny na własnym utrzymaniu, o których mowa w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Koszty utrzymania córki ograniczają się jedynie do opłacania alimentów, które są niewystarczające, aby zaliczyć je do normalnych kosztów utrzymania członka rodziny. W przypadku wnioskodawcy prowadzone są dwa odrębne gospodarstwa domowe, których koszty codziennego utrzymania ponosi każde z byłych małżonków we własnym zakresie. Od powyższej decyzji P. P. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, iż w świetle obowiązujących przepisów, prawo do dodatku za rozłąkę przysługuje mu od listopada 2007 r. Zdaniem odwołującego się, spełnia on wszystkie wymogi potrzebne do przyznania dodatku rozłąkowego. W odpowiedzi na powyższe odwołanie, Dyrektor Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej pismem z dnia [...] lutego 2008 r. poinformował [...] P. P., iż utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. Pismo to zostało podpisane w zastępstwie przez [...] M. K. Uznając ww. pismo za decyzję administracyjną wydaną przez organ II instancji, P. P. w dniu 2 kwietnia 2008 r. zaskarżył rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz przyznanie mu należnego prawa do dodatku za rozłąkę w związku z przeniesieniem służbowym z [...] w T. do [...] w P.. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a. Odnosząc się do argumentów uzasadnienia decyzji organu I instancji, skarżący podniósł, iż w rozumieniu § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, posiada on na utrzymaniu członka rodziny - małoletnią córkę, albowiem łoży na utrzymanie dziecka płacąc alimenty. Skoro córka nie przesiedliła się wraz z nim, po orzeczonym rozwodzie, do nowego miejsca pełnienia służby i zamieszkuje w miejscowości, do której nie jest możliwy codzienny dojazd publicznymi środkami komunikacji, to zrekompensowanie kosztów odwiedzin własnego dziecka i utrzymywania telefonicznego z nim kontaktu, w świetle postanowień art. 7a ust. 1 powołanego rozporządzenia, uprawnia skarżącego do otrzymania wnioskowanego dodatku pieniężnego. W dniu [...] marca 2008 r. Dyrektor Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 6 i 7 oraz art. 107 i art. 138 § 1 k.p.a. oraz decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie bezpośredniego podporządkowania jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (Dz. Urz. MON Nr 6, poz. 76 ze zm.), wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Szefa Regionalnego Węzła Łączności w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. o odmowie przyznania [...] P. P. prawa do dodatku za rozłąkę. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należało stwierdzić prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2008 r. skarżący podniósł, iż w związku z doręczeniem mu w dniu 14 kwietnia 2008 r. decyzji nr [...] Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej, zaskarża on również tę decyzję oraz podtrzymuje wszelkie twierdzenia i zarzuty zawarte we wcześniejszej skardze także w stosunku do tej decyzji. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, iż w jego ocenie decyzja z dnia [...] marca 2008 r. jest nieważna, bowiem swym zakresem w pełni obejmuje sprawę już załatwioną poprzednią decyzją oraz zawiera rozstrzygnięcie tej samej treści co decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. Drugą decyzję w tej samej sprawie wydano w celu usunięcia wad poprzedniej decyzji, która nie zawierała uzasadnienia i pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma procesowego organ II instancji wskazał, iż przed datą wydania decyzji [...] skarżący otrzymał pismo podpisane przez [...] M. K., który od dnia 11 lutego do dnia 15 lutego 2008 r. na podstawie udzielonego samemu sobie rozkazu - pełnomocnictwa, zastępował Dyrektora Departamentu. Zdaniem organu, zaskarżone pismo z dnia [...] lutego 2008 r. nie zawiera wszystkich istotnych elementów decyzji administracyjnej. Nie mogło zatem rozstrzygnąć sprawy, a osoba je podpisująca nie została wyznaczona do wydania decyzji w imieniu organu. Skoro skargę można wnieść jedynie od decyzji wydanej przez upoważniony organ lub osobę, to skargę wniesioną na pismo należy odrzucić. Decyzja odwoławcza w sprawie została wydana w terminie późniejszym i na tę decyzję wpłynęła do Sądu skarga pod sygn. akt II SA/Wa 723/08. Skarżony organ świadom popełnionego błędu, usunął go i wydał decyzję rozstrzygającą. Organ stwierdził, iż w przypadku gdyby Sąd nie uznał zasadności odrzucenia skargi, to nie zachodzi potrzeba wydania orzeczenia nakazującego wydanie decyzji, albowiem ta została już wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo wskazać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 powołanej ustawy, Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy przesądzić kwestię, czy pismo Dyrektora Departamentu [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2008 r. informujące skarżącego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez niego decyzji organu I instancji jest decyzją administracyjną, czy też nią nie jest. W doktrynie oraz orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pisma organu administracji zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną, należy uznać za decyzje pomimo, iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji administracyjnej. Tymi elementami są: 1) oznaczenie organu wydającego decyzję, 2) wskazanie jej adresata, 3) rozstrzygnięcie w sprawie, 4) podpis osoby reprezentującej organ administracji (patrz postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1509/98 - publik. LEX Nr 48728). Oceniając pismo Dyrektora Departamentu [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2008 r. pod kątem podanych kryteriów, należy stwierdzić, iż jest ono decyzją administracyjną, albowiem pochodzi ono od organu wydającego decyzję - właściwego Dyrektora Departamentu MON, jest skierowane do strony odwołującej się od decyzji organu I instancji, wskazuje na władczy sposób rozstrzygnięcia sprawy (utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję) oraz zostało podpisane przez osobę, która reprezentuje organ w dacie jej wydania. Zdaniem skarżonego organu, rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2008 r. nie jest decyzją administracyjną, albowiem pismo skierowane do strony nie zostało podpisane przez osobę legitymującą się skutecznym procesowo pełnomocnictwem od osoby piastującej funkcję organu. W ocenie Sądu, podnoszony przez organ argument nie ma znaczenia dla oceny formalnoprawnej przedmiotowego pisma jako decyzji administracyjnej, lecz ma niewątpliwie znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji pod względem wymogów stawianych przez przepis art. 107 k.p.a. W analizowanym przypadku pismo - decyzja zostało podpisane przez [...] M. K. w zastępstwie Dyrektora Departamentu [...] W. N. Jak wynika z wyciągu z decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., w dniach 11 - 15 lutego 2008 r. [...] W. N. wykorzystywał urlop dodatkowy za rok 2007, zaś obowiązki Dyrektora Departamentu [...] objął [...] M. K. na mocy wydanej przez siebie decyzji. W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, iż własnoręczny podpis w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. wydanym w imieniu (w zastępstwie) Dyrektora Departamentu [...] MON pochodzi od osoby reprezentującej organ administracji publicznej, a tylko ten element formalnie przesądza o wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie, a nie pisma informacyjnego. Badanie prawidłowości udzielonego osobie podpisującej decyzję pełnomocnictwa do jej wydania stanowi następny, kolejny etap oceny prawidłowości decyzji. Przepisy k.p.a. wymagają, aby decyzja była podpisana przez pracownika pełniącego funkcję organu lub pracownika do tego upoważnionego przez organ. Podpis ten musi być własnoręczny, albowiem do momentu podpisania nie mamy do czynienia z decyzją, lecz projektem decyzji. Taki podpis na spornym piśmie - decyzji został złożony z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Inną natomiast kwestią jest to, że decyzja wydana przez pracownika (funkcjonariusza czy żołnierza) organu nieupoważnionego przez ten organ do działania w jego imieniu, dotknięta jest wadą nieważności. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publiczne wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy - w niniejszej sprawie organem takim jest Dyrektor Departamentu [...] Ministra Obrony Narodowej. Należy w tym miejscu wskazać, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Obliguje to organ administracji do przestrzegania w postępowaniu administracyjnym ustalonej normą prawną właściwość do rozstrzygania określonej kategorii spraw. Naruszenie powołanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z ogólną regulacją zawartą w art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Wybór upoważnionego pracownika na mocy wskazanego przepisu należy do organu. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wydana na skutek rozpoznania odwołania skarżącego decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, została podpisana przez [...] M. K. zastępującego osobę piastującą funkcję organu - przebywającego na urlopie [...] W. N. Z materiału aktowego wynika natomiast, że [...] M. K. nie dysponował wymaganym upoważnieniem organu do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach będących przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sam organ II instancji przyznaje, że nie może zostać uznana za upoważnienie, w rozumieniu art. 268a k.p.a., wydana przez [...] M. K. decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. o pełnieniu obowiązków Dyrektora Departamentu pod nieobecność osoby piastującej funkcję tego organu, albowiem decyzja ta nie pochodzi od powołanego na to stanowisko [...] W. N. Upoważnienie pracownika (funkcjonariusza czy żołnierza) do załatwienia w imieniu organu administracji publicznej - Dyrektora Departamentu [...] MON - przysługuje tylko i wyłącznie temu organowi. Skoro decyzja została podpisana przez osobę, która nie posiadała wymaganego prawem upoważnienia, to jest ona dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a, gdyż wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, organ II instancji będzie obowiązany ponownie rozpoznać odwołanie P. P. od decyzji Szefa Regionalnego Węzła Łączności w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. i wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 § 1 - 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 152 pierwszej z powołanych ustaw orzekł, jak w sentencji wyroku.