II SA/Wa 1403/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk, Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. [...] A. M. w dniu 9 lutego 2007 r., wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w W. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. pismem z dnia [...] marca 2007 r. poinformował o braku podstaw prawnych określonych w art. 24 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) do zrealizowania wniosku zainteresowanego, albowiem brak jest podstaw prawnych do przydzielenia lokalu mieszkalnego. Następnie między stroną, a organem nastąpiła wymiana korespondencji, która trwała blisko rok. A. M. popierał swój wniosek wyjaśniając, że po śmierci córki, Sąd ustanowił jego małżonkę prawnym opiekunem wnuczki, przewidując W. jako miejsce swojego docelowego zamieszkiwania, zainteresowany pochował córkę na cmentarzu w W., dlatego ze względów na pełnienie opieki nad wnuczką, potrzebne jest mu mieszkanie w W. W dalszych pismach domagał się stosownego wystąpienia przez organ do Ministra Obrony Narodowej w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i wydania konkretnej decyzji w jego sprawie. Organ w swoich kolejnych pismach wskazywał na niemożność realizacji wniosku, argumentując jak w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. W dniu 9 maja 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wystąpił w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, za pośrednictwem Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, do Ministra Obrony Narodowej o ewentualne wyrażenie zgody w przedmiocie wniosku A. M. z dnia 9 lutego 2007 r., jednakże Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pismem z dnia 20 maja 2008 r. zwrócił wystąpienie z sugestią zakończenia sprawy decyzją. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 104 Kpa i art. 29, art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmówił A. M. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu pozostającym w dyspozycji Agencji. Od decyzji tej zainteresowany złożył odwołanie. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes WAM podał co następuje: W 2006 roku Komendant [...] w W. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z wnioskiem o wydanie [...] A. M. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w garnizonie W. W dacie złożenia tego wniosku A. M. przebywał w rezerwie kadrowej, oczekując na wyznaczenie na kolejne stanowisko służbowe, następnie decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W 1986 roku, decyzją nr [...], A. M. została przydzielona osobna kwatera stała w G. przy ul. [...]. Lokal ten nie znajduje się w zasobie kwater - tj. lokali mieszkalnych przeznaczonych na wyłączne zakwaterowanie żołnierzy zawodowych służby stałej. Wskazując na art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP organ podkreślił, iż wydana decyzja jest decyzją uznaniową i organ właściwie wyważył interes zainteresowanego i interes społeczny. Podstawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uprawnieni są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes tej formacji z pewnością góruje nad interesem jednostki. Możliwość przyznania lokalu mieszkalnego osobom innym niż żołnierz zawodowy, określona w art. 29 ww. ustawy, jest wyjątkiem od reguły, zgodnie z którą lokale pozostające w dyspozycji Agencji przeznaczone są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. W garnizonie W., według stanu na dzień 30 czerwca 2008 r., na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekuje 1324 żołnierzy służby stałej i 628 żołnierzy służby terminowej. Zatem w omawianej sprawie zachodzi sytuacja, w której interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień niewątpliwie góruje nad interesem A. M. A. M. wniósł skargę na powyższą decyzję Prezesa WAM do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 1 Kpa, poprzez brak podania podstawy prawnej w sentencji decyzji; naruszenie art. 107 § 3 i art. 8 oraz art. 11 Kpa, poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy; naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu. Zarzucił także, brak uprawnienia osoby, która podpisała decyzję organu II instancji do tej czynności. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując na upoważnienie P. K. do podpisania decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z treści tego przepisu wynika, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji, a zatem do jego uprawnień należy zbadanie, czy zachodzi przesłanka "sytuacji wyjątkowej" określona w powyżej przytoczonym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy pod względem merytorycznym. Jednakże zanim dojdzie do rozstrzygnięcia, ma on obowiązek wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o "zgodę". Zgodnie z art. 106 § 1 Kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Skoro z powołanego przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika obowiązek współdziałania organów wymienionych w tym przepisie, w sytuacji w nim określonej, to dyrektor oddziału regionalnego Agencji zobowiązany był wystąpić do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie takiej zgody. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. Nr 116, poz. 975) wnioski osób, o których mowa w art. 29 ustawy, o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym dyrektor oddziału regionalnego przedstawia Ministrowi Obrony Narodowej za pośrednictwem Prezesa Agencji. Prezes WAM naruszył powyższe przepisy gdy na wstępnym etapie postępowania przed organem I instancji, jeszcze przed wydaniem decyzji, uniemożliwił skierowanie wniosku do Ministra Obrony Narodowej w trybie art. 29 powołanej ustawy, zwracając stosowne wystąpienie organu I instancji pismem z dnia 20 maja 2008 r. Aktywność Prezesa WAM we wskazanym zakresie powinna się sprowadzać jedynie do przedstawienia Ministrowi własnej opinii co do zasadności wniosku strony i możliwości pozytywnego, bądź negatywnego jej rozpatrzenia. Z treści art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Agencji jest odpowiedni organ WAM. Z użytego w tym przepisie sformułowania "może wydać" wynika charakter uznaniowy podejmowanej na tej podstawie decyzji. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Zapadłe rozstrzygnięcie musi zatem w sposób staranny i wnikliwy zważyć zarówno interes strony jak i interes społeczny. W przypadku decyzji podejmowanych w oparciu o art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP interes społeczny jest szczególnie złożony, albowiem nie sprowadza się, jak jest to w sposób błędny czasami przyjmowane, wyłącznie do interesu reprezentowanego przez organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ale musi uwzględniać znacznie szersze aspekty sprawy, których wyrazicielem jest Minister Obrony Narodowej. Uzewnętrznieniem tego jest zgoda wyrażona przez Ministra na zamieszkiwanie danej osoby w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Agencji, albo brak takiej zgody. Owa zgoda albo jej brak stanowi również istotny element uznaniowy w procesie wydawania przedmiotowej decyzji. A zatem wydając decyzję w oparciu o art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej musi odpowiednio wyważyć wszystkie wyżej wspomniane aspekty sprawy. Dlatego też rozstrzygnięcie sprawy bez uprzedniego wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej, zawsze stanowić będzie naruszenie przepisu art. 29 wspomnianej ustawy, albowiem brak takiego wystąpienia i w rezultacie brak stanowiska Ministra w powyższej materii, uniemożliwia prawidłowe podjęcie decyzji - brak jednego z istotnych elementów uznania administracyjnego, jakim jest zgoda Ministra lub jej odmowa. W rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o zajęcie stanowiska i wydał decyzję z pominięciem tego elementu sprawy. Badając zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, iż w toku postępowania w obu instancjach doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wadliwe jego zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego istotnego uchybienia, pozostałe zarzuty skargi nie są istotne. W tej sytuacji, Sąd uznał, że uchylenie obu decyzji jest niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy, poprzez właściwą interpretację przepisów i z poszanowaniem zasad postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.