VI SA/Wa 1785/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej D. H. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej powoływany również jako: GITD) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, utd) oraz lp. 10.3 lit. a); 10.3. lit. b); 10.4. lit. a) załącznika do tejże ustawy, art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 4 lit. g, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 3 pkt 8, art. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (zwane dalej Rozporządzeniem nr 561/2006), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą D. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości [...] złotych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu [...] nr [...] stwierdzone protokołem kontroli z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, z okazanych w toku kontroli wykresówek wynika, że kierowca przekroczył maksymalny okres prowadzenia pojazdu bez przerwy w dniach: 20 grudnia 2007 r. (o 4 godziny); 21 grudnia 2007 r. (o 3 godziny i 10 minut), 1 stycznia 2008 r. (o 2 godziny i 50 minut), 3 stycznia 2008 r. (o 3 godziny i 10 minut) , 5 stycznia 2008 r. (o 3 godziny i 20 minut), 9 stycznia 2008 r. (o 2 godziny i 50 minut), 10 stycznia 2008 r. (o 4 godziny), 16 stycznia 2008 r. (o 6 godzin) a nadto w dniu 16 stycznia 2008 r. stwierdzono, że kierowca przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 30 minut. Organ podkreślił, że analizy norm czasu pracy dokonano w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców i rozporządzenia (WE) 561/2006. GITD zaakcentował, że przedsiębiorca miał wpływ na powstanie naruszeń, gdyż jako profesjonalista był obowiązany przestrzegać obowiązujące przepisy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że stwierdzenie wymienionych naruszeń obligowało do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] złotych. Powyższa kwota wynika z zsumowania kar za poszczególne naruszenia, które są ściśle określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organ nie uznał za zasadne zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji WITD z dnia [...] marca 2008r. W tym zakresie stwierdził, że analizy norm czasu pracy dokonano w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców i rozporządzenia (WE) 561/2006. Za bezzasadne organ uznał twierdzenia strony, że w przedmiotowej sprawie symulowano 4 kontrole, gdyż poddano kontroli dwa pojazdy należące do skarżącej ([...] nr rej. [...] oraz [...] nr rej. [...]) z punktu widzenia przestrzegania przepisów utd oraz ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu wydanie odrębnych decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia było prawnie uzasadnione, i nie świadczy o próbie ominięcia ograniczenia o jakim mowa w art. 92 ust. 2 pkt 1 utd. W skardze na powyższą decyzję skarżąca ponowiła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a poprzez wydanie dwóch decyzji w celu ominięcia art. 92 pkt 2 utd, 2) art. 92 ust. 2 poprzez przekroczenie maksymalnej kary pieniężnej, 3) art. 7,8, 15, 77, 80, 107 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy; pozorność i lakoniczność odniesienia się do zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; brak oceny § 7 Rozporządzenia 561/2006 W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że do odwołania dołączono wszystkie raporty z kontrolowanego okresu, których pobieżna analiza przedstawia inny obraz od zapisanego w decyzji. Tymczasem organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił w jaki sposób wyliczono poszczególne naruszenia co uniemożliwia ustalenie, że wyliczenia organu są prawidłowe. Wskazując na szczegółowe przerwy w prowadzeniu pojazdu w dniach poddanych kontroli skarżąca wywodzi, że analiza tarcz tachografu pokazuje inny wynik od wyliczonego przez program Tacho- Scan. Podkreśla, że w odwołaniu zwracała uwagę na powyższe rozbieżności oraz wnosiła o ponowną analizę tarcz tachografu. Tymczasem organ odwoławczy nie zajął w tym zakresie stanowiska, czym naruszył, zdaniem strony, art. 15 k.p.a W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Podkreślił, że strona była poinformowana o wszczęciu postępowania ale dopiero pismem z [...] marca 2008r., które wpłynęło do organu [...] kwietnia 2008 r. wypowiedziała się w sposób ogólny, co do stwierdzonych naruszeń. Nadesłane przez stronę raporty nie mają żadnego znaczenia, gdyż jako dowód stwierdzonych naruszeń w zakresie norm pracy mogą mieć znaczenie jedynie okazane wykresówki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie w odniesieniu do wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 92 ust. 2 pkt 1 utd. Ustawa o transporcie drogowym rozróżnia dwa typy kontroli :kontrolę drogową oraz kontrolę w przedsiębiorstwie. Zgodnie z w.w. przepisem suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15 000 złotych w odniesieniu do kontroli drogowej. Jak wynika z twierdzeń strony w dniu [...] stycznia 2008 r. zatrzymano do kontroli drogowej dwa pojazdy należące do skarżącej. Obydwa pojazdy były poddane kontroli z punktu widzenia przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych. Przy czym jedna kontrola drogowa dotyczy jednego pojazdu zatrzymanego przez inspektorów transportu drogowego. Zgodnie z art. 56 ustawy o transporcie drogowym inspektor ma prawo w szczególności do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami ustawy (pkt1) oraz zgodnie z przepisami o drogach publicznych (pkt 2). Kontrole o których mowa w pkt 1 i 2 art. 56 utd dokumentowane są odrębnymi protokołami kontroli a w razie ustalenia nieprawidłowości, każda z nich kończy się wydaniem decyzji. Są to dwie sprawy administracyjne, załatwiane dwiema decyzjami. Decyzja o której mowa w art. 56 pkt 1 utd wydawana jest w oparciu o przepis art. 92 utd. Natomiast decyzja o której mowa w art. 56 pkt 2 utd wydawana jest w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 92 ust. 2 utd ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli drogowej w związku naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów tejże ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-8 tego przepisu. Reasumując: poddano kontroli drogowej dwa pojazdy z punktu widzenia przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych. Prawidłowo zatem sporządzono cztery protokoły kontroli (tj. po dwa protokoły kontroli dla każdego z pojazdów - jeden na podstawie przepisów utd, drugi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych). Ustalenia zawarte w powyższych protokołach mogły być podstawą do nałożenia kar pieniężnych w drodze czterech decyzji administracyjnych. W tutejszym Sądzie, oprócz niniejszej sprawy toczy się postępowanie ze skargi D. H. na decyzję GITD w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia ( sygn. akt. VI SA/Wa 1779/08). Za taki pojazd został uznany samochód [...] nr [...] tj. pojazd, którego dotyczy również niniejsza decyzja. Z powodów podanych wyżej, za nieporozumienie należy uznać zarzut skargi, jakoby organ "symulował 4 kontrole oraz naruszył art. 92 ust.2 poprzez przekroczenie maksymalnej kary pieniężnej", skoro jak już podano, nie mogły być zsumowane kary pieniężne nałożone w odrębnych sprawach administracyjnych. Uzasadnionym jest natomiast zarzut nieodniesienia się przez GITD do dowodów przedłożonych przez stronę w toku postępowania odwoławczego. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjnośc. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest dzianiem merytorycznym , równoważnym działaniu organu I instancji. Należy przy tym uwypuklić, że konieczność przeprowadzenia dowodu mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W rozpatrywanej sprawie skarżąca dołączyła do odwołania wydruki z tachografu wraz z wyjaśnieniami kierowców odnośnie powodu skracania przerw. Podaje również, że większość tych przerw związana była z poleceniami służb budowy, które przerywały przerwy polecając odjazd lub przestawienie pojazdu w inne miejsca. Takie skracanie przerw na terminalach i budowach jest zgodne, zdaniem skarżącej z przepisami Rozporządzeniem nr 561/2006. Strona podnosi również, że przewozy na terenie budowy tzn. poza obszarem dróg publicznych zwolnione są ze stosowania tachografu. Z tego względu, argumentuje skarżąca, kierowcy nie posiadali przy sobie podczas kontroli wydruków z tachografu na których wskazano powody odstąpienia od przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy. Tymczasem, jak wynika z zaskarżonej decyzji, GITD nie odniósł się w jej uzasadnieniu do przedłożonych dowodów. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 12 Rozporządzeniem nr 561/2006 stanowi, iż pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Nie budzi również wątpliwości, że przewozy dokonywane poza drogami publicznym nie podlegają obowiązkowi stosowania tachografów. Jak wynika z art. 2 ust. 1 Rozporządzenia nr 561/2006 ma ono zastosowanie wyłącznie do "przewozu drogowego". Według art. 4 lit. a) omawianego rozporządzenia przewóz drogowy to "każda podróż odbywana w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używany do przewozu osób lub rzeczy". Wykonywanie zatem przewozów drogowych po drodze niepublicznej nie będzie wliczać się do czasu prowadzenia pojazdu. Oznacza to, że kontrolerzy mają obowiązek dokładnego sprawdzenia, w jakim okresie przewóz miał miejsce na drodze publicznej. Kara pieniężna w razie przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu czy skrócenia czasu odpoczynku będzie mogła być nałożona tylko za odcinek wykonywany na drodze publicznej. Według art. 1 ustawy o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ) tylko droga, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, jest drogą publiczną. Oznacza to, że zamknięty teren kopalni, fabryki czy zakładu ani też droga będąca w budowie (np. autostrada) nie stanowią drogi publicznej. W niniejszej sprawie strona powołuje się, że objęte kontrolą czasu pracy kierowców przewozy odbywały się również na terenie budowy a więc poza drogą publiczną. Ten aspekt również został przez organ odwoławczy pominięty. Wreszcie, poza rozważaniami organu pozostały zarzuty odwołania sprowadzające się w istocie do zakwestionowania wysokości nałożonej kary pieniężnej. Strona mianowicie podważa prawidłowość analizy tarcz tachografu dokonanej przez organ. Niezbadanie powyższych kwestii należy, zdaniem Sądu, zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania nakazującym organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału zebranego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a). W świetle obowiązującej struktury sądowej kontroli decyzji administracyjnej nie ma wątpliwości, że kontrola sądu co do zgodności zaskarżonych decyzji nie powinna wkraczać w sferę bezpośredniego rozstrzygania sprawy administracyjnej, co należy do właściwości organów administracji. Takiemu rozróżnieniu postępowania administracyjnego od postępowania sądowoadminstracyjnego odpowiada określona w art. 145 p.p.s.a. wyłącznie kasacyjna w stosunku do zaskarżonej decyzji kompetencja sądu administracyjnego. Nie jest natomiast rzeczą sądu bezpośrednie przeprowadzanie postępowania administracyjnego i zastępowanie w tym organu administracji. Sąd nie ustala bowiem sytuacji faktycznej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Jest to domena organów administracji. Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienia organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy z tego względu na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. natomiast o kosztach na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, stosowanie do treści art. 153 p.p.s.a., organ uwzględni wskazania i oceny prawne wyrażone w niniejszym wyroku.