VII SA/Wa 1082/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg L.J., B. J., S. J. oraz B.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [....] w przedmiocie nałożenia obowiązku wypełnienia luksferami otworów okiennych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. J., B. J., S. J. kwotę 1000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań L.J., B.J., S.J. oraz B. S. od decyzji z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] , znak: [...] nakładającej na B.S. obowiązek wypełnienia luksferami otworów okiennych ściany budynku usytuowanego w odległości ok. 3.0 m od strony granicy z działką budowlaną (położonej przy ul. G.) - w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu18 lipca 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie administracyjne w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji nr[...] Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] października 1981r., zezwalającej na użytkowanie budynku warsztatowego przy ul. G. w M. oraz decyzji nr [...] Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] maja 1980r., zezwalającej na budowę przedmiotowego warsztatu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], nałożył na B. S. obowiązek sporządzenia i dostarczenia do organu ekspertyzy technicznej (z inwentaryzacją) wykonanych robót (ekspertyza techniczna powinna być sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności bez ograniczeń lub przez rzeczoznawcę budowlanego). Wykonana ekspertyza winna zawierać ustalenia dotyczące zgodności wykonanych robót z przepisami prawa (w tym przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego), z obowiązującymi normami oraz ustalenia dotyczące zamierzonego sposobu użytkowania. W przypadku stwierdzenia, że wykonane roboty nie spełniają wymogów określonych w przepisach lub normach -wymagane opracowanie winno zawierać zakres robót niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem - w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym postanowienie będzie ostateczne. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na B.S. obowiązek wypełnienia luksferami otworów okiennych ściany budynku usytuowanego w odległości 1 ok. 3.0 m od strony granicy z działką budowlaną (położonej przy ul. G. ) - w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołań L., B. i S. J. oraz B. S. od ww. decyzji organu pierwszej instancji, zapadła zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1, organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Biorąc pod uwagę fakt wyeliminowana z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę organ nie stwierdza, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu II instancji, w świetle "Inwentaryzacji budowlanej i ekspertyzy technicznej wykonanych robót" zasadnie, organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do wypełnienia luksferami otworów okiennych, ponieważ w ścianie usytuowanej w odległości 3.0 m od granicy z działką, przepisy techniczno-budowlane nie przewidują otworów okiennych ani drzwiowych (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 30 października 1974 r. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli L., B. i S. J. oraz B. S. Wszyscy dochodzili uchylenia zaskarżonej decyzji. B. S. podniosła, że wadliwie do budynku pochodzącego z roku 1981 zastosowano przepisy, które weszły w życie w okresie późniejszym. Skarżący J. wskazali, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane w myśl, którego powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., skutkujące nakaz rozbiórki budynku, jako niezgodnego nie tylko z obowiązującym w 1981r., ale i obecnie, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli, ponadto że doszło do zalegalizowania niedopuszczalnego, w świetle planu, charakteru przedmiotowego budynku, jako budynku użytkowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Wskazać należy także to, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak, więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. W nawiązaniu do zarzutów zawartych w skargach należy stwierdzić, co następuje. Po stwierdzeniu nieważności decyzji pozwolenia na budowę, inwestycja zrealizowana na podstawie tej decyzji nie może być traktowana, jako samowola budowlana. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadnie w sprawie wszczęto postępowanie legalizacyjne oparte na przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r (z pózn. zm.) w wersji obowiązującej w dacie orzekania Przepis art. 51 w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wszedł w życie wskutek nowelizacji ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 10 kwietnia 2004r., o zmianie ustawy -Prawo budowlane, która obowiązuje od dnia 31 kwietnia 2004.r., ( Dz.U.04.93.888). Bezsprzeczne jest to, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania, przepisy obowiązujące w dacie zakończenia przedmiotowej inwestycji, w szczególności przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Powoływany, przez skarżących, przepis art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994r., kształtuje sytuację prawną inwestorów, którzy przed dniem wejścia ustawy rozpoczęli budowę nie mając decyzji pozwolenia na budowę, a tym samym stali się sprawcami tzw. samowoli budowlanej. Jeżeli budowa zakończona przed 1 stycznia 1995r., w warunkach samowoli inwestor ponosi konsekwencje w/g stosowanych odpowiednio przepisów dotychczasowych tj. ustawy z dnia 24 października 1974r, Prawo budowlane (Dz.U. 38 poz.229 ze zm.). Powyższa regulacja, zawarta w przepisie art. 103 ustawy Prawo budowlane nie ma, zatem zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie inwestor wybudował budynek w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu zasadnie organ stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego budynku ścianą z otworami okiennymi, w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki, jest niezgodne z przepisu §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.). W tym miejscu wskazać należy, że podobnie jak przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, tak i przepisy techniczne należy, w sprawie niniejszej, stosować w wersji obowiązującej na datę orzekania. Zgodnie z przepisem § 331 ww. rozporządzenia wraz z jego wejściem w życie, utraciło moc rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434, z 2000 r. Nr 16, poz. 214 oraz z 2001 r. Nr 17, poz. 207). W ocenie Sądu, zasadnie, zatem w okolicznościach niniejszej sprawy wszczęto postępowanie legalizacyjne w trybie opisanym w dyspozycji przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeśli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu organ nie w pełni wykonał opisany wyżej, ciążący na nim obowiązek, czym obok przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 naruszył także przepisy art. 7, 77, 107 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art.7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując opisane wyżej zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Organ wydając decyzję w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w nieuzasadniony sposób ograniczył badanie zgodności wykonanych robót do kwestii wynikającej z normy przepisu §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 z póżn. zm.) Tymczasem rzeczą organu było zbadanie zgodności tych robót z przepisami prawa w szerszym znaczeniu. Organ nie dokonał właściwej oceny, czy inwestorka wykonała obowiązki nałożone na nią postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006r. Umknęła uwadze organu, ocena wykonania obowiązku w zakresie ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowego budynku Tym samym organ nie dokonał oceny dopuszczalności przedmiotowego budynku, w związku z jego funkcją użytkową, z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność tym bardziej istotna, że w/g sąsiadów inwestorski budynek objęty postępowaniem legalizacyjnym, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem użytkowany jest na cele warsztatowe, czy wręcz produkcyjne, mimo, że plan takiej funkcji nie dopuszcza. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), o kosztach w trybie art. 200 ww. ustawy.