II SAB/Ol 51/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi W. O. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie rozliczenia i zwrotu kosztów delegowania zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku W. O. w sprawie wypłacenia świadczeń wynikających z rozliczenia poleceń wyjazdów służbowych nr 113 i 114 z dnia "[...]" w części przekraczającej przyznaną należność w kwocie 1739, 50 złotych w terminie 30 dni od zwrotu organowi akt administracyjnych Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]"r. na podstawie art. 36 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. z 2007r, Nr 43. poz. 277 ze zm.) delegował z urzędu od dnia 1 lutego 2008r. W. O., pozostającego w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, do czasowego pełnienia służby w KWP. W dniu 11 czerwca 2008r. W. O. przedłożył Komendantowi Wojewódzkiemu Policji polecenie wyjazdu służbowego nr "[...]" z dnia 9 czerwca 2008r. za okres 01.02.2008r. do 31.05.2008r. na łączną kwotę 5.277,50 zł. żądając wypłacenia mu należności związanych z tą delegacją. W dniu 24 czerwca 2008r. dla potrzeb rozliczenia wyjazdu służbowego złożył oświadczenie, że na stałe zamieszkuje w W. "[...]". W dniu 1 lipca 2008r. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji do zaniechania bezczynności w sprawie rozliczenia powyższych należności. Komendant Wojewódzki Policji pismem z 8 lipca 2008r. poinformował W. O. , że należności nie zostały wypłacone w związku z koniecznością ustalenia zasadności ich wypłaty, bowiem powstały uzasadnione wątpliwości w tym zakresie, których sprawdzenie wymaga przeprowadzenia szeregu czynności. Organ ten ustalił, iż W O. zamieszkuje nie jak podał w W., a wraz z żoną i dziećmi w miejscowości M. a jego żona ma stałe miejsce pełnienia służby w "[...]" w S. W związku z tym organ poinformował Prokuraturę Rejonową o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa określonego w art. 13 § 1 kk w zw. z art. 286 § 1 kk tj. usiłowania doprowadzenia Komendanta Wojewódzkiego Policji do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez W. O. Dnia 7 sierpnia 2008r. zostało wszczęte w tej sprawie śledztwo. Dnia 21 lipca 2008r. W O. złożył skargę do Komendanta Głównego Policji na milczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozliczenia i zwrotu kosztów delegowania go do KWP w O. Natomiast w dniu 1 sierpnia 2008r. przedłożył celem rozliczenia kolejne polecenie wyjazdu służbowego nr "[...]" z dnia 9 czerwca 2008r. za okres od 1 czerwca 2008r do 31 lipca 2008r. na kwotę 2.649,30 zł. W odpowiedzi na wyżej wskazaną skargę Komenda Główna policji wskazała Komendantowi Wojewódzkiemu Policji na potrzebę wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia rodzaju i wysokości świadczeń należnych skarżącemu w związku z delegowaniem go do KWP. i ewentualnego rozważenia zawieszenia tego postępowania w związku z toczącym się postępowaniem karnym. Pismem z dnia 20 sierpnia 2008r. W. O. ponownie zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o rozstrzygniecie sprawy jego należności wynikających z delegowania do KWP. w formie stosownego aktu administracyjnego. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji pismem 20 sierpnia 2008r. dokonał naliczenia przysługującego W. O. świadczenia związanego z delegacją na kwotę 1.739,50 zł . Odnośnie pozostałej żądanej kwoty 6.187,30 wskazał, że decyzja zostanie podjęta po wydaniu stosownego orzeczenia przez prokuratora. Dnia 10 września 2008r. W. O. odebrał kwotę 1.739,50 zł. Dnia 25 września 2008r. W. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie przysługujących mu należności z tytułu krajowej podróży służbowej, żądając zobowiązania organu do zaniechania naruszania prawa i wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W uzasadnieniu skargi podał że Komendant Wojewódzki Policji uchyla się od załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Pomimo wielokrotnego wzywania go o otworzenie przed skarżącym drogi prawnej dochodzenia przysługujących mu uprawnień, organ ten jest bezczynny. Za załatwienie sprawy nie można uznać pisma z dnia 29 sierpnia 2008r. albowiem nie zawiera ono konstytutywnego elementu decyzji jakim jest podpis uprawnionego piastuna organu. Dlatego skarżący twierdzi, że nie może zaskarżyć niekorzystnego rozliczenia. Organ na mocy § 11 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 31 października 2002r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 5 i § 18 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a także w zw. z art. 104 k.p.a. zobowiązany był do rozliczenia delegacji w formie decyzji w terminie 14 dni od dnia przedłożenia przez skarżącego stosownych dokumentów . Skarżący zaznaczył też, że nie kwestionuje prawa organu do skierowania sprawy do prokuratury. Jednakże nie może być to powodem uchylania się od załatwienia sprawy. Jeżeli organ uważa że ma do czynienia z zagadnieniem prejudycjalnym to powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie proceduralne. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał że dieta nie przysługuje policjantowi za czas pobytu w stałym miejscu pełnienia służby lub zamieszkania, w takich okolicznościach nie przysługuje też ryczałt za nocleg. Wskazanie przez skarżącego w oświadczeniu miejsca zamieszkania "dla potrzeb rozliczenia" spowodowało, iż wystąpiły uzasadnione wątpliwości, co do faktycznego miejsca jego zamieszkania. Na podstawie ustaleń organ stwierdził, że skarżący nie zamieszkiwał w W. a pod S. Dlatego prokurator wszczął śledztwo w sprawie doprowadzenia komendanta do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez skarżącego. W związku z poleceniem pierwszego zastępcy Komendanta Głównego Policji dokonano naliczenia przysługującego świadczenia na kwotę 1. 739,50 zł i o powyższym poinformowano skarżącego, który w dniu 10 września 2008r. odebrał powyższą kwotę. Nie uwzględniono natomiast roszczenia w pozostałej części a to w kontekście przepisów dotyczących praw policjantów, informując jednocześnie skarżącego, iż po wydaniu przez prokuratora stosownego orzeczenia, zostanie przedstawione stanowisko odnośnie pozostałej części wnioskowanej kwoty. Zarzuty wskazane w skardze, zdaniem organu są błędne. Odnośnie wskazanej podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie rozliczenia delegacji to przepisy te dotyczą przeniesienia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości. W niniejszej sprawie powyższa kwestia została rozstrzygnięta w rozkazie personalnym z dnia 21 stycznia 2008r. wskazane w skardze przepisy nie regulują należności za podróże służbowe. Natomiast zgodnie z art.113 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługują należności za podróże służbowe. Zwrot ten wskazuje na powstanie tych uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Co oznacza, że kwestia zwrotu tych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty. W ocenie organu nie jest on w bezczynności, bowiem skarżący był wielokrotnie informowany o stanowisku Komendanta. W niniejszej sprawie prowadzone jest śledztwo, dlatego organ nie miał podstaw do wypłaty świadczenia pieniężnego, odnośnie którego istnieje uzasadnione podejrzenie usiłowania jego wyłudzenia. A w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy k.p.a. w tym te dotyczące zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej między innymi rozpoznając skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 wskazanej ustawy. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i wskazaną podstawą prawną. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 113 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o policji (j.t. Dz. U. z 2007r. Nr. 43 poz. 277 ze zm.) w razie przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości albo delegowania go do czasowego pełnienia służby , policjantowi przysługują należności za podróże służbowe i przeniesienie a minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy określi w drodze rozporządzenia, wysokość, warunki oraz tryb przyznawania i wypłaty powyższych należności. Bardzo istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest w jakim trybie następuje przyznanie i wypłata należności przysługujących policjantowi z tytułu delegowania go do pełnienia służby w innej miejscowości. Skarżący twierdzi że jest to tryb decyzyjny do którego stosuje się przepisy k.p.a., natomiast Komendant Wojewódzki Policji uważa, że następuje to w formie podjęcia czynności materialno-technicznej. Rozstrzygając tę kwestię należy zwrócić uwagę, że każda z tzw. pragmatyk służb mundurowych, w tym dotycząca policji, posiada odrębne uregulowania proceduralne, a stosowanie przepisów k.p.a. ma miejsce tylko w przypadkach wskazanych w tych pragmatykach i przepisach wykonawczych. Z przepisów ustawy o Policji nie wynika aby sprawa rozliczenia należności policjanta z tytułu delegacji podlegała rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Z art. 113 ust.1 ustawy o Policji wynika, że policjantowi przysługują należności za podróże służbowe i przeniesienia. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do powyższych należności powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, co oznacza że kwestia przyznania i wypłaty tych należności nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Również z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia ( Dz. U. z 2002r. Nr 191 poz.1598 ze zm.), nie wynika, że sprawy tego typu należy rozstrzygać w formie decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego podstawy rozstrzygnięcia takich spraw w formie decyzji przy zastosowaniu przepisów k.p.a. nie można doszukać się w przytaczanych w skardze przepisach § 11 ust. 5 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia w zw. z § 3 ust 1 pkt 5 i § 18 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ( Dz. U. z 2002r. Nr 151 poz.1261). Choć zgodzić się należy, że z pierwszego z przytoczonych przepisów wynika, iż należności przysługujące policjantowi z tytułu delegowania wypłaca się mu w terminie 14 dni od dnia przedłożenia przez niego wymaganych dokumentów, co oczywiście nie może pozostać bez wpływu na ocenę zasadności skargi, to jednak pozostałe wskazane przez skarżącego przepisy dotyczą tylko przeniesienia i delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, co w przypadku skarżącego rozstrzygnięto zgodnie z tymi przepisami rozkazem personalnym. Przepisy drugiego z przytoczonych rozporządzeń nie regulują kwestii rozliczenia należności związanych z delegacją wynikających z tego rozkazu. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że słuszne jest stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji, iż realizacja uprawnień policjanta wynikających z treści art.113 ust. 1 ustawy o Policji następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownych należności z tytułu delegowania. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Przechodząc na grunt ustalonego wyżej stanu faktycznego, z którego wynika bezspornie, że organ rozliczył delegację skarżącego tylko co do kwoty 1.739,50 złotych, a co do pozostałej wnioskowanej kwoty sprawy nie rozstrzygnął i w piśmie z dnia 29 sierpnia 2008r. poinformował skarżącego, że sprawa w tej części zostanie załatwiona po wydaniu przez prokuratora stosownego rozstrzygnięcia w postępowaniu karnym dotyczącym usiłowania doprowadzenia Komendanta Wojewódzkiego Policji do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez W. O., przyznać należy rację skarżącemu, że Komendant Wojewódzki jest w bezczynności. Jak już wyżej podano, stosownie do § 11 ust. 2 i 5 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia z tytułu krajowej podróży służbowej wynikającej z delegowania wypłaca się w terminie 14 dni od dnia przedłożenia przez policjanta stosownych dokumentów. Jak słusznie twierdzi organ, w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące zawieszenia postępowania, w konsekwencji organ obowiązany jest samodzielnie dokonać ustaleń potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy nie czekając na orzeczenie prokuratora, które i tak nie będzie go wiązało. Po dokonaniu stosownych ustaleń organ powinien rozstrzygnąć co do pozostałej części żądań skarżącego, podejmując stosowną czynność materialno-techniczną. To pozwoli skarżącemu na ewentualne zaskarżenie tej czynności do sądu administracyjnego w wypadku gdyby była dla niego niekorzystna. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w części dotychczas nierozpoznanej, wyznaczając mu 30 dniowy termin z uwagi na konieczność przeprowadzenia znacznej ilości czynności potrzebnych do załatwienia sprawy.