II SA/Wa 1251/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Komisji do Spraw Służby Zastępczej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o przyznanie służby zastępczej - oddala skargę - Wnioskiem z 21 maja 2008 r., skierowanym do Wojewódzkiej Komisji do Spraw Służby Zastępczej w S. K. K. zwrócił się z prośbą o przeznaczenie go do służby zastępczej. We wniosku tym zawarł również prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku. Uzasadniając wniosek o skierowanie do służby zastępczej K. K. wskazał, że ukończył 29 lat, ma ukształtowany światopogląd co do różnych spraw, w tym do spraw politycznych i obronnych. Wskazał ponadto, że nie pochwala używania przemocy w stosunkach międzyludzkich i że pełnienie zasadniczej służby wojskowej związane jest z posiadaniem broni i posługiwaniem się nią, a to z kolei rodzi ryzyko świadomego bądź nieświadomego jej użycia. K. K. stwierdził, że ma świadomość istnienia tzw. "fali" w wojsku oraz że doniesienia prasowe mówią o faktach śmierci żołnierzy zastrzelonych przez kolegów czy też o okaleczeniach na skutek postrzałów z broni. Naruszane są również uprawnienia żołnierzy do wypoczynku, przepustki czy też urlopu. Podał też, że warunki sanitarno-higieniczne w wojsku są katastrofalne. Uzasadniając zaś swój wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o skierowanie do służby zastępczej K. K. wskazał, że wręczona mu 9 maja 2008 r. karta powołania nie zawierała ani w pouczeniach, ani też w informacjach tam zamieszczonych informacji o uprawnieniach poborowego do ubiegania się o skierowanie do służby zastępczej. O takiej możliwości dowiedział się dopiero tuż przed świętami Bożego Ciała. Poinformowano go również o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w Katowicach w wyroku o sygnaturze akt SA/Ka 766/92 z 15 października 1992 r. wypowiadał się na temat ubiegania się o skierowanie do służby zastępczej oraz o konieczności wypełniania przez organy wojskowe nakazu wynikającego z art. 9 kpa. K. K. podał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym zawarł pogląd o możliwości przywrócenia poborowemu terminu do złożenia wniosku o skierowanie do służby zastępczej w sytuacji uchybienia terminu do jego złożenia. Postanowieniem z [...] maja 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 57, 58, 59 i 123 kpa oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej (Dz. U. z 2003 r. Nr 233, poz. 2217 ze zm.), Komisja Wojewódzka do Spraw Służby Zastępczej w S. odmówiła przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o przyznanie służby zastępczej. W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na art. 12 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej organ wskazał, że poborowy może złożyć wniosek o przeznaczenie do służby zastępczej, najpóźniej w dniu doręczenia mu karty powołania do odbycia służby wojskowej. Jak wynika z ustaleń organu, poborowy taką kartę powołania otrzymał 9 maja 2008 r., wniosek zaś o przeznaczenie do służby zastępczej skierował 21 maja 2008 r., a więc 12 dni po dopuszczalnym ustawowym terminie. Odmawiając zainteresowanemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o skierowanie do służby zastępczej organ podał, że termin do złożenia wniosku o skierowanie do służby zastępczej, przewidziany w ustawie, jest terminem zawitym co oznacza, że dopełnienie czynności po tym terminie jest bezskuteczne. Organ podał również, że ani ustawa o służbie zastępczej, ani też ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP, nie nakłada na organ obowiązku informacyjnego szczególnie w sytuacji, gdy są to przepisy ogólnie obowiązujące. Zażaleniem z 6 czerwca 2008 r., skierowanym do Komisji do Spraw Służby Zastępczej w W., K. K. zwrócił się o uchylenie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o przyznanie służby zastępczej, zarzucając organowi błędne ustalenia co do uchybienia przez niego terminu do wniesienia wniosku oraz błędne ustalenie organu co do obowiązku informowania poborowych o przysługujących im uprawnieniach. Postanowieniem z [...] lipca 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 i § 2, art. 59 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Komisja do Spraw Służby Zastępczej w W. utrzymała zaskarżone postanowienie Komisji Wojewódzkiej do Spraw Służby Zastępczej w S. i wskazała, że zgodnie z przepisami i doktryną prawa administracyjnego nie jest dopuszczalne przywrócenie terminów materialnoprawnych. Komisja podała, że terminem takim jest wynikający z przepisów prawa okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie prawa lub obowiązków w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego. Terminem takim jest określony w art. 12 powołanej ustawy o służbie zastępczej termin do złożenia wniosku o przeznaczenie do służby zastępczej. Organ stwierdził, że terminy materialnoprawne mogą być przywracane przez organ jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy szczególne, jednakże w rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie występuje. Postanowienie powyższe stało się przedmiotem skargi K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając swoją skargę K. K. zarzucił organowi, ponownie jak w zażaleniu, że nie był informowany o możliwości ubiegania się o skierowanie do służby zastępczej. Dowiedział się o takiej możliwości bezpośrednio przed świętem Bożego Ciała, przypadającym na 22 maja 2008 r. i składając wniosek o przywrócenie terminu 21 maja 2008 r. zachował termin siedmiodniowy, wynikający z art. 58 § 2 kpa. W skardze powołał się ponownie ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach o sygnaturze akt SA/Ka 766/92 z 15 października 1992 r. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podstawę materialnoprawną postanowienia stanowił art. 58 § 1 kpa, zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3 ). W myśl zaś art. 59 § 1 kpa o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Wskazać należy, że art. 59 § 1 kpa został umieszczony w rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Terminy". Oznacza to, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestników postępowania. Wskazać należy ponadto, że instytucji tej nie można stosować do terminów materialnoprawnych, ma bowiem wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych i to terminów do dokonania czynności procesowych (np. termin złożenia odwołania). Nie ma zatem zastosowania np. w zakresie terminów procesowych określających datę czynności (np. termin rozprawy) – B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 3, Wydawnictwo C. H. Beck, s. 290. Bezskuteczny upływ terminu procesowego pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu. W Kodeksie postępowania administracyjnego możliwość taką przewidują art. 58 – 60 kpa. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygnatura akt OPK 19/96 – ONSA z. 2 z 1997 r., poz. 56). W razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie do którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia, administracyjny stosunek materialno prawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przymiotu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005). Przechodząc od rozważań teoretycznych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący otrzymał 9 maja 2008 r. kartę skierowania do odbycia zasadniczej służby wojskowej z terminem zgłoszenia się w Jednostce Wojskowej [...] czerwca 2008 r. Wniosek o skierowanie do zastępczej służby wojskowej skierował skarżący 21 maja 2008 r., a zatem 12 dni po dopuszczalnym ustawowo terminie do złożenia takiego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej (Dz. U. z 2003 r. Nr 233, poz. 2217 ze zm.), wniosek o przeznaczenie do służby zastępczej poborowy składa na piśmie do właściwej komisji wojewódzkiej za pośrednictwem Wojskowej Komendy Uzupełnień, najpóźniej w dniu doręczenia mu karty powołania do odbycia służby wojskowej. Nie podlega dyskusji, że skarżący nie zachował terminu przewidzianego w art. 12 ust. 1 powołanej ustawy z 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej. Spornym zaś zagadnieniem pomiędzy skarżącym a organem pozostaje natomiast charakter terminu przewidzianego tym przepisem oraz ewentualna możliwość jego przywrócenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że termin przewidziany w art. 12 ust. 1 powołanej ustawy, jest terminem prawa materialnego, którego możliwości przywrócenia ustawodawca nie przewidział. Wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że przy rozstrzyganiu czy dany termin ma charakter materialny czy procesowy, decydujące znaczenie ma skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, co ma tutaj miejsce, termin ma charakter prawnomaterialny (Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 5 listopada 1976 r., OSN 1977, poz. 186). Podobne poglądy zostały wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, w wyroku z 22 marca 1993 r. sygn. akt SA/Ka 1230/94 (niepubl.) stwierdzono, że przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. Zatem materialnoprawny charakter mają terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego; konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, termin ten może być przywrócony tylko i wyłącznie przepisem ustawy. Ustanowienie określonego terminu jako materialnoprawnego ma na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie można zmienić, tym samym ich ustanowienie ma na celu zapewnienie stabilności stosunków prawnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 126/08, CBOIS). W omawianej sprawie będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o skierowanie go do odbycia służby zastępczej. Słusznie zatem zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji zaakcentował, iż w odniesieniu do tego rodzaju terminów nie stosuje się przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji dotyczących ich przywracania. W związku z powyższym w sytuacji niekwestionowanego złożenia przez skarżącego wniosku o skierowanie do służby zastępczej po terminie, który jest terminem prawa materialnego, niemożliwym było jego przywrócenie na podstawie art. 58 ust. 1 kpa. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podnoszony przez skarżącego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego brak informacji o możliwości starania się o zastępczą służbę wojskową, nie mogły prowadzić do przywrócenia terminu prawa materialnego, który z racji tego, że jest materialny nie podlega przywróceniu. Odnosząc się zaś do przywołanego przez skarżącego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach o sygnaturze akt SA/Ka 766/92 z 15 października 1992 r., to wskazać należy, że Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie podziela zawartego tam poglądu. A zatem skoro kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów stanowiących jego podstawę prawną dlatego, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.