VII SA/Wa 1595/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], nakładające na Gminę B. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przegród między poszczególnymi lokalami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., gm. B., w zakresie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej i izolacji akustycznej, w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na skutek wniosku R.S. z dnia 8 września 2008 r. - lokatora mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W toku czynności wyjaśniających przeprowadzono w dniu 15 maja 2007 r. oględziny wspomnianego budynku w zakresie jego użytkowania z udziałem przedstawicieli zarządcy obiektu -Zakładu Usług Komunalnych w B. R.S. (użytkownik lokalu nr [...]) przedłożył w dniu 22 kwietnia 2008r. opinię akustyczną "o ścianie międzylokalowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. gm. B." sporządzoną przez mgr inż. E.U., z której wynika, że wewnętrzna przegroda budowlana międzylokalowa zbudowana z cegły dziurawki nie spełnia wymagań normowych Polskiej Normy PN-87/B-02151/03 w zakresie izolacyjności akustycznej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 81 c ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na Gminę B. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przegród między poszczególnymi lokalami w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., gm. B., w zakresie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej i izolacji akustycznej, w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z uwagi na wykonanie przegród między lokalami z cegły dziurawki gr. 12 cm wątpliwości budzi stan techniczny budynku mieszkalnego w zakresie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej i akustycznej, przedłożona opinia nie wyjaśnia wszystkich okoliczności sprawy (dotyczy jednego lokalu), w niniejszej sprawie zachodzi konieczność weryfikacji opinii poprzez rozszerzenie oceny na cały budynek oraz uzupełnienia o elementy zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. złożyła Gmina B. W uzasadnieniu strona wskazała, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że działania zostały podjęte na skutek wniosku R.S., zaś zarzuty jego wniosku dotyczyły wyłącznie jego lokalu i w granicach zarzutów dotyczących izolacji akustycznej ścianek działowych lokalu. Zdaniem Gminy B. nie jest zasadne nakładanie obowiązku wykonywania ekspertyzy całego budynku, badanie techniczne powinno się ograniczać tylko do wnioskowanego lokalu w zakresie wskazanych uchybień skutkujących na akustykę lokalu, z ewentualnym rozszerzeniem tylko na lokale w tej samej klatce schodowej. Strona wskazała ponadto, iż w jej ocenie, nie zachodzi konieczność badania całego budynku pod względem warunków ppoż., ściany zostały wykonane z materiału i w szerokości określonej projektem technicznym, który został następnie zatwierdzony w postępowaniu o wydanie zezwolenia budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując stanowisko w nim przedstawione. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca zarzuciła temu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 12 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 62 ust. 2 i art. 81 c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, rozszerzenie granic badania technicznego budynku mimo kwestionowania wstępnego stanu technicznego wyłącznie jednego lokalu w tym budynku, bez dostatecznego wykazania takiej konieczności podstawowymi środkami dowodzenia, narusza zasadę zwięzłości i szybkości postępowania, a także wymóg ekonomiki postępowania z zachowaniem potrzeby liczenia się z kosztami, które powinny być współmierne do wymogów właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie powodować nadmiernego obciążania nimi stron postępowania. W ocenie Gminy B., w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w formie wizji, w dostateczny sposób, a także w oparciu o złożoną opinię mgr inż. E.U., możliwe było ustalenie zasadniczych elementów postępowania, do których zaś należało zaliczyć wyłącznie to, że kwestia przedmiotowej ścianki działowej lokalu nr [...], odnosi się tylko do tego lokalu, który został utworzony w toku prac inwestycyjnych z podziału wcześniej projektowanego większego lokalu. Obowiązek zaś wykonania ekspertyzy technicznej powinien ograniczać się jedynie do tego jednego lokalu i obciążać właściciela tego lokalu i jednocześnie wnioskodawcę sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na charakter zastosowanego przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten stanowi w istocie instrument umożliwiający organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, natomiast dokonane ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Podkreślenia jednakże wymaga, że przesłanką zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Nałożenie zatem takiego obowiązku uzależnione jest od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, z których zrealizowano obiekt budowlany, a nadto powyższy obowiązek organ może nałożyć w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. w przypadku stwierdzenia, że roboty te zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi. Przepis ten ma również zastosowanie w przypadku, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu administracyjnego. Ustalenie istnienia wspomnianych uzasadnionych wątpliwości wymaga zatem przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i 77 kpa, gdyż dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i – w konsekwencji – narażenia strony na odpowiednie koszty. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Należy pamiętać, że organ nadzoru budowlanego prowadzi określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach swoich kompetencji dotyczących np. kontroli przestrzegania właściwego stanu technicznego budynków mieszkalnych. Dlatego nałożony obowiązek dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy i oceny technicznej powinien być skorelowany z uprawnieniami organu wykonującego właśnie te zadania. Oznacza to z jednej strony uprawnienia organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej zaś strony konieczność jednoznacznego ustalenia przez organ prawdopodobieństwa występowania takich nieprawidłowości. Organ nie może, korzystając z uprawnień dowodowych, przerzucać całego ciężaru takiego postępowania dowodowego na stronę obciążając ją kosztami takiego postępowania. Obowiązek sporządzenia np. ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejscy gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organy nie wykazały zasadności nałożonego w takim zakresie obowiązku. Przedłożona przez R.S. w dniu [...] kwietnia 2008r. opinia akustyczna "o ścianie międzylokalowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. gm. B." sporządzona przez mgr inż. E.U., z której wynika, że wewnętrzna przegroda budowlana międzylokalowa zbudowana z cegły dziurawki nie spełnia wymagań normowych Polskiej Normy PN-87/B-02151/03 w zakresie izolacyjności akustycznej, dotyczy wyłącznie lokalu nr [...], a nie pozostałej części budynku. Należy w tym miejscu zauważyć, że Gmina B. – co w ogóle nie wzięły pod uwagę organy prowadzące postępowanie – wskazała jednoznacznie, że lokal ten został w toku prac inwestycyjnych utworzony z podziału wcześniej projektowanego większego lokalu. Dodatkowo – jak słusznie podniosła skarżąca - ściany zostały wykonane z materiału i w szerokości określonej projektem technicznym, który został następnie zatwierdzony w postępowaniu o wydanie zezwolenia budowlanego, czego nie sprawdził ani organ pierwszej instancji, ani [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrujący zażalenie. Tymczasem analiza projektu budowlanego powinna stanowić jeden z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego czy i w jakim zakresie mogło dojść do nieprawidłowości. Dodatkowo z załączonego do akt administracyjnych sprawy protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 15 maja 2007 r. nie wynika, aby kontrolowany obiekt mieszkalny położony przy ul. [...] w B., znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym, a w szczególności w zakresie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej. Z wyżej wymienionego protokołu można wywieść, iż kontrolowany obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym, stwierdzono bowiem, iż "obiekt budowlany użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz jest utrzymywany w należytym stanie technicznym". Wprawdzie stwierdzono pewne nieprawidłowości, odnośnie przewodów kominowych, co znajduje odzwierciedlenie w załączonym do w/w protokołu, protokołu z dnia 1 lutego 2007 r., Nr 024/07, z okresowej kontroli przewodów kominowych, jednakże z protokołu z dnia 15 maja 2007 r. wynika, iż do dnia 15 czerwca 2007 r. zostaną wykonane roboty w tym zakresie. Dołączona do akt sprawy opinia akustyczna opracowana przez mgr inż. E.U. dotycząca ściany międzylokalowej znajdującej się w lokalu o nr [...] również nie odnosi się do kwestii związanych z ochroną przeciwpożarową, porusza one jedynie kwestie związane z akustyką, będącego przedmiotem opracowania lokalu. Podnieść także należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ drugiej instancji nie ustosunkował się w pełni do treści zażalenia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest lakoniczne i stanowi w gruncie rzeczy ponowienie argumentacji przedstawionej przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu, w szczególności mieć na uwadze, iż nałożenie obowiązku określonego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego powinno korespondować z wystąpieniem uzasadnionych wątpliwości, które muszą opierać się na zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zobowiązany będzie ponownie przeprowadzić kontrolę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., gm. B. i dokonać ustaleń dotyczących elementów konstrukcyjnych tego budynku, także w kontekście zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego tego obiektu, który to projekt powinien zostać poddany analizie organu. Dopiero jednoznaczne ustalenia dotyczące wykorzystanych materiałów budowlanych i ich jakości oraz sposobu wykonania części konstrukcyjnych, ich zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami regulującymi normy budowlane i jakość techniczną będą mogły stanowić podstawę do nałożenia obowiązku w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz określenia jego zakresu tj. \odniesienia wyłącznie do lokalu nr [...] należącego do R.S., ewentualnego rozszerzenia na lokale w tej samej klatce schodowej, czy wreszcie całego budynku. Rozstrzygnięcie nakładające przedmiotowe obowiązki bez tych podstawowych ustaleń będzie nosić cechy niedopuszczalnej dowolności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.