I OSK 1808/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 314/07 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 stawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 1997r., nr 10, poz. 55 ze zm., dalej: s.w.z.z.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997r., nr 7, poz. 38 ze zm., dalej: rozporządzenie), wypowiedział podpułkownikowi rezerwy R. T. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu zmniejszenia stanu etatowego jednostki wojskowej i braku możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Powyższą decyzję doręczono skarżącemu w dniu [...] grudnia 2002 r. i nie skorzystał on z przysługujących w toku instancji środków zaskarżenia, skutkiem czego stała się ona ostateczna. W dniu [...] sierpnia 2006 r. R. T. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r. z uwagi na jej podjęcie z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 157 §1 i 2 k.p.a., polegającym na podjęciu decyzji przed planowanym przeformowaniem jednostki wojskowej, w której zainteresowany pełnił zawodową służbę wojskową. Minister Obrony Narodowej, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w oparciu o art. 157 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...]. Skarżący z zachowaniem ustawowego terminu złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Obrony Narodowej, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powołując się na art. 78 ust. 2 pkt 2 s.w.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organ wskazał, że dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową, podlegała rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Podstawę taką stanowił rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w Stołecznym i Rejonowych Zarządach Infrastruktury. Jego wydanie spowodowało zmniejszenie stanów etatowego rejonowych zarządów infrastruktury - istniejących według etatu zbiorczego nr [...] i [...] - o 120 stanowisk służbowych przewidzianych dla żołnierzy zawodowych. Skarżący utracił zajmowane stanowisko służbowe w jednostce wojskowej, w której pełnił zawodową służbę wojskową. Stan etatowy ww. jednostki zmniejszył się, wskutek czego zajmowane przez oficera stanowisko uległo likwidacji i nie było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji wojskowych (zawodowych). Wobec powyższego, zdaniem organu, wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej skarżącemu było zgodne z obowiązującymi w tej mierze uregulowaniami normatywnymi, wynikającymi z treści powoływanej ustawy. Dalej organ wskazał, że na podstawie wykazu zmian nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. zlikwidowano zajmowane przez skarżącego stanowisko "szefa oddziału eksploatacji nieruchomości". Stanowisko to zostało wykreślone ze struktury organizacyjnej Rejonowego Zarządu Infrastruktury w B. (dalej: RZI w B.), a nie jedynie - jak sugeruje wnioskodawca - dokonano zmiany jego nazewnictwa. W miejsce wykreślonego stanowiska służbowego do etatu tej jednostki wojskowej, wpisano nowe stanowiska służbowe, o zmienionych parametrach. Organ podniósł, że powołany rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego był aktem przeformowania jednostki, powodującym zmniejszenie struktury organizacyjnej, co w efekcie doprowadziło do zmniejszenia jej stanu etatowego. Wydanie zatem tego rozkazu stanowiło podstawę podjęcia działań personalnych, zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości - do wypowiedzenia tym żołnierzom stosunku służbowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. T. podniósł, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w decyzjach Ministra Obrony Narodowej. Zdaniem skarżącego w wyniku zmian organizacyjnych w Rejonowym Zarządzie Infrastruktury B. nie zlikwidowano zajmowanego przez niego stanowiska, a dokonano jedynie zmian nazewnictwa komórek organizacyjnych. Jednocześnie skarżący wskazał, że wypowiedzenie mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nastąpiło przedwcześnie, bowiem zmiany w etacie RZI miały być dokonane do 31 grudnia 2003 r. Odpowiadając na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 314/07 oddalił skargę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, sąd wskazał, że bezspornym jest, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. był przyczyną zmniejszenia się liczby stanowisk służbowych przewidzianych dla żołnierzy zawodowych o 120. Stan etatowy jednostki w której służył skarżący zmniejszył się, wskutek czego zajmowane przez niego stanowisko uległo likwidacji i nie było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego oraz kwalifikacji wojskowych (zawodowych). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 pkt 2 s.w.z.z., dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową, podlegała rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. W tym zakresie rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego miał charakter konstytutywny i na jego mocy dokonano przeformowania jednostki wojskowej, wskutek czego nastąpiło zmniejszenie jej stanu etatowego. Sąd podkreślił, że rozkaz ten nie był zapowiedzią przeformowania w przyszłości, nie był także aktem jedynie inicjującym to przeformowanie, lecz aktem, mocą którego dokonano przeformowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za bezsporne uznał, że stan etatowy RZI w B. uległ zmniejszeniu, oraz że nie było możliwości wykorzystania oficera na stanowisku służbowym odpowiadającym jego kwalifikacjom. W ocenie sądu I instancji spełnione zatem zostały obie przesłanki wskazane w art. 78 ust. 2 pkt 2 s.w.z.z., których zaistnienie upoważniało właściwy organ do dokonania wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Przy czym sąd wskazał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest więc fakt, czy stanowisko, które skarżący zajmował zostało zlikwidowane, czy też nie. Opierając się na powyższych rozważaniach sąd pierwszoinstancyjny uznał, że decyzja Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON nie zawiera wad kwalifikowanych, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego zdaniem sądu rozpoznającego skargę, Minister Obrony Narodowej w sposób prawidłowy ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, wskazując na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON, wypowiadającej stosunek służbowy skarżącego. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 78 ust. 2 pkt 2 s.w.z.z. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nr 4547/Kadr nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz naruszenie przepisów art. 106 §3 i §5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania polegało zdaniem skarżącego na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i przyjęciu, że zajmowane przez skarżącego stanowisko uległo likwidacji oraz, że nie było możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe zgodne z jego kwalifikacjami. Uzasadniając skargę podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustalił, czy stanowisko zajmowane przez skarżącego rzeczywiście uległo likwidacji, a ponadto nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem sądu, co do tego, że ustalenie tego faktu nie miałoby znaczenia dla zwolnienia skarżącego. Nadto skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2006r. w sprawie sygn. akt OSK 488/05, wywiódł, że Ministra Obrony Narodowej winien wykazać niemożność wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe we wszystkich komórkach organizacyjnych i jednostkach resortu obrony narodowej, czego w tej sprawie nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, leczy jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odstępstwem od tej zasady jest badanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że jest on nietrafny. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Przytoczony przepis stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Nadto sformułowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje jednoznacznie, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu, które dodatkowo może zostać zrealizowane przy łącznym spełnieniu wskazanych tam dwóch przesłanek. Skarżący w żaden sposób nie wykazał w postepowaniu przed sądem I instancji, aby zachodziła potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Jego twierdzenia w tej mierze ocenić należy jako gołosłowne, w szczególności nie wskazał on konkretnych dowodów z dokumentów, które sąd miałby przeprowadzić w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy podkreślić, że ze względu na przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, dopuszczenie przez sąd I instancji, dowodu z dokumentów mogło mieć miejsce w sytuacji, gdy ich brak uniemożliwiałby skontrolowanie zgodności z prawem ustalenia stanu faktycznego przez organ i to pod kątem rażącego naruszenia przepisów prawa. Innymi słowy nieprzeprowadzenie przez sąd pierwszoinstancyjny uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie mogłoby zostać uznane za skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby ustalony przez organy stan faktyczny nie wykluczał rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie zachodziły, a więc nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Skoro okoliczność zmniejszenia liczby etatów w jednostce w której służbę odbywał skarżący jest bezsporna i wynika wprost z rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., to nie sposób przyjąć aby istniała potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wadliwość tak skonstruowanego zarzutu polegającą na wskazaniu przepisu, który nie został przez sąd I instancji zastosowany. Powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszanie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu byłoby więc uzasadnione, gdyby mimo stwierdzenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 284/04, publ.: LEX nr 174019 i z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2525/04, pub.: LEX nr 187979). Na wstępie rozważań odnoszących się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 2 s.w.z.z. - Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje podkreślić, że przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez sąd I instancji, nie była kontrola decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności - czyli w trybie nadzwyczajnym. Istotą tego postępowania jest to, że organy administracji badają, czy decyzja ostateczna wydana w trybie zwykłym nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 §1 k.p.a. Dlatego też kontrolując legalność sąd pierwszoinstancyjny stosował przepisy prawa materialnego pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Sąd wskazuje, że zarzucona przez skarżącego błędna wykładnia przepisu prawa materialnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W tej mierze skład orzekający podziela stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nietrafna wykładnia przepisów prawa, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1998r. w sprawie II SA 1159/97, publ.: LEX nr 41920, z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie V SA 870/98, publ.: LEX nr 50194, z dnia 8 lipca 1999r. w sprawie II SA 1378/89, publ.: LEX nr 46253, z dnia 9 marca 2000r. w sprawie I SA/Ka 1582/98, publ.: LEX nr 42914, z dnia 18 stycznia 2002r. w sprawie I SA 1506/00, publ.: LEX nr 81968). zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ działający w oparciu o zasadę praworządności. Na gruncie przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 s.w.z.z. w orzecznictwo sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentuje częstokroć rozbieżne poglądy zarówno co do konieczności wystąpienia związku przyczynowego między rozformowaniem jednostki (zniesieniem lub likwidacją jednostki w dotychczasowym kształcie organizacyjnym) lub zmniejszeniem jej stanu etatowego, a zlikwidowaniem zajmowanego przez żołnierza stanowiska służbowego, jak również co do chwili wypowiedzenia stosunku służbowego. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia art. 78 ust. 2 pkt 2 s.w.z.z. dokonana przez Ministra Obrony Narodowej w zaskarżonej decyzji, zaakceptowana przez Sąd I instancji, była dopuszczalna i mieściła się w akceptowanych granicach wykładni przedmiotowego przepisu, co wyklucza zarzut rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też - mając cały czas na uwadze, że istotą sprawy rozpoznawanej w I pierwszej instancji była kontrola decyzji wydanych w trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności - brak było podstaw do rozpatrywania, innych niekwalifikowanych naruszeń prawa. A jedynie za takie można by było uznać podnoszone przez skarżącego zaniechanie przez Ministra Obrony Narodowej wykazania braku możliwości wyznaczenia skarżącego na we wszystkich komórkach organizacyjnych i jednostkach resortu obrony narodowej. Nadto Sąd wskazuje, że również i ten pogląd nie jest jednolity w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a stanowisko wyrażone w powołanym przez niego wyroku NSA z 14 marca 2006r. w sprawie sygn. akt I OSK 488/05 (publ.: LEX nr 198211) jest odmienne od zapatrywań ujętych w uzasadnieniu wyroku NSA dnia 9 sierpnia 2001 r., sygn. akt II S.A. 1377/01 (publ.: LEX nr 51016). Podkreślić przy tym należy, że zgodnie art. 35 ust. 1 s.w.z.z., żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od kwalifikacji i opinii służbowej. O możliwości wyznaczenia na dane stanowisko decyduje zatem nie subiektywne przekonanie żołnierza zawodowego, o posiadaniu odpowiednich kwalifikacji, lecz rzeczywiste potrzeby Sił Zbrojnych. Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.