II GZ 49/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Edward Kierejczyk po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2784/08 w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz nałożenie sankcji postanawia: odrzucić zażalenie Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2008 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił K. B. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz nałożeniu sankcji. Odpis postanowienia wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia zażalenia został doręczony skarżącemu 19 grudnia 2008 r., który w ustawowym terminie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zażalenie na to postanowienie. W zażaleniu skarżący ustosunkował się do treści uzasadnienia tego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W aktach sądowych znajduje się podpisana przez jednego sędziego sentencja postanowienia, natomiast znajdujące się bezpośrednio za sentencją uzasadnienie nie zawiera takiego podpisu. Zarządzeniem z dnia 3 grudnia 2008 r. sędzia, który sporządził wspomniane orzeczenie, zarządził doręczenie odpisu postanowienia stronie skarżącej i organowi z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Zarządzenie to zostało wykonane i skarżący w terminie wniósł, na podstawie art. 86 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zażalenie na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 87 § 2 p.p.s.a. Z treści uzasadnienia zażalenia wynika, że skarżący nie zgadza się z argumentami Sądu zawartymi w uzasadnieniu postanowienia. Możliwość eliminowania tego rodzaju błędów orzeczniczych nie jest uregulowana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i tym należy usprawiedliwiać rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do oceny wad ustrojowo - konstrukcyjnych orzeczeń i sposobu ich naprawiania. Przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 264/08 i z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt I GSK 1046/07 brak rozstrzygnięcia w podpisanej przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sentencji wyroku został oceniony jako uwzględniana z urzędu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., pozbawiająca stronę możliwości obrony swoich praw. Chodziło bowiem - najogólniej biorąc - o naruszenie sformułowanego w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 176 ust. 1 Konstytucji prawa strony do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia jej sprawy przez sąd w dwuinstancyjnym postępowaniu z wykorzystaniem ukształtowanej procedury. Z kolei brak podpisów wszystkich sędziów pod sentencją wyroku był traktowany w szeregu orzeczeń Sądu Najwyższego jako powodujący jego nieważność (np. uchwała z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt III CZP 29/00 i powołane w niej orzeczenia), nieistnienie wyroku (np. postanowienie z dnia 9 kwietnia 1969 r., sygn. akt II CR 112/68) lub jego istnienie obarczone wadą kwalifikującą go do uchylenia (uchwała z dnia 17 października 1978 r., sygn. akt III CZP 62/78). W orzecznictwie Sądu Najwyższego rozważano też znaczenie braku podpisu pod sentencją postanowienia. I tak, konkluzja postanowień Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt III CZP 84/02 (lex nr 80692) i z dnia 7 lutego 2003 r, sygn. akt III CZP 94/02 (lex nr 78790) sprowadza się do poglądu, że postanowienie skonstruowane w ten sposób, że jednym dokumentem objęta jest sentencja oraz uzasadnienie, nie istnieje w znaczeniu procesowym w sytuacji, gdy skład sądu podpisał tylko uzasadnienie, a nie podpisał sentencji. Nie można więc uznać, że sentencja postanowienia i jego uzasadnienie stanowią jedną czynność procesową. W rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja innego rodzaju. Mianowicie, zaskarżone postanowienie zawiera dwa odrębne dokumenty: oryginał podpisanej sentencji oraz niepodpisane uzasadnienie. Przechodząc do dalszych rozważań w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że p.p.s.a. nie definiuje pojęcia postanowienia. Z treści art. 160, na zasadzie negacji można wywieść, że postanowieniem jest takie orzeczenie sądu, które nie ma formy wyroku. Zawiera więc domniemanie, że jeżeli dla określonego rozstrzygnięcia forma wyroku nie jest wprost przewidziana, to powinno mieć ono formę postanowienia. Postanowienia co do zasady rozstrzygają kwestie proceduralne, wyjątkowo co do istoty sprawy. W ramach postanowień dotyczących kwestii formalnych można wyróżnić postanowienia kończące postępowanie w sprawie, których uprawomocnienie się zamyka drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez sąd danej instancji; oraz postanowienia niekończące postępowanie w sprawie (tak: B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska 2006 r., s. 348). Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi należy do pierwszej kategorii postanowień. Zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a., może być ono wydane na posiedzeniu niejawnym. Ponieważ na takie postanowienie stronie przysługuje środek zaskarżenia zwany zażaleniem, to musi być ono doręczone jej wraz z uzasadnieniem (art. 163 § 2 zd. 2 w związku z art. 86 § 3), które należy sporządzić w terminie siedmiu dni od dnia wydania postanowienia (art. 163 § 3). Zgodnie z art. 163 § 2 postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym wraz z uzasadnieniem doręcza się wszystkim stronom postępowania, w tym również uczestnikom, jeśli tacy w sprawie występują. Ponadto, przez "wydanie postanowienia" należy rozumieć wydanie sentencji takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie może być sporządzone w terminie późniejszym (7 dni). Zgodnie z art. 164 p.p.s.a., postanowienie wydane na posiedzeniu niejawnym wiąże od chwili, w której zostało podpisane wraz z uzasadnieniem; jeżeli sąd postanowienia nie uzasadnia, od chwili podpisania sentencji. Związanie sądu wydanym przez siebie postanowieniem polega na tym, że nie może on tego postanowienia sam uchylić lub zmienić, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tej sytuacji, z uwagi na uprawnienie sądu do sporządzenia uzasadnienia w terminie późniejszym od daty wydania sentencji postanowienia, można wyróżnić dwa różne momenty związania sądu wydanym przez siebie orzeczeniem, tj. podpisanie sentencji postanowienia, które nie wymaga uzasadnienia, oraz podpisanie sentencji postanowienia wraz z uzasadnieniem. Dlatego też w tym drugim przypadku data wydania postanowienia może się różnić od daty jego związania (por.: B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska 2006 r., s. 357). Z analizy powyższych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że orzeczenie to składa się z dwóch części, tj. sentencji oraz uzasadnienia, które tworzą jedną całość. Niekiedy postanowienia takie wydawane są w formie jednego dokumentu, zawierającego obydwa elementy. Przeważnie jednak uzasadnienie stanowi odrębny dokument, który zawiera pisemne motywy rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Niezależnie jednak od tego, czy orzeczenie takie stanowi jeden dokument czy dwa, poprzez wyraźne wyodrębnienie przez ustawodawcę sentencji i uzasadnienia każdy z nich musi być podpisany przez sąd. Analizując omawiany w sprawie przypadek w postaci odrębnego, niepodpisanego uzasadnienia, uznać należy, że w aktach sprawy znajduje się jedynie projekt takiego dokumentu, który do czasu jego podpisania nie wiąże sądu i może być przez ten sąd zmieniony lub uzupełniony. Zgodnie z § 55 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646), uzasadnienie orzeczenia sporządza sędzia sprawozdawca. Posiedzenia niejawne odbywają się w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.), który jednocześnie jest sędzią sprawozdawcą. Zatem to do jego obowiązków należy sporządzenie zarówno sentencji jak i uzasadnienia. Ponadto, przez sporządzenie takiego dokumentu należy rozumieć zarówno jego napisanie jak i podpisanie, ponieważ to podpis wskazuje wprost osobę, która dany dokument sporządziła i przedstawiła argumenty, którymi kierowała się przy wydawaniu rozstrzygnięcia o treści zawartej w sentencji orzeczenia. Podkreślić też należy, że co do zasady, postanowienia wydawane na posiedzeniu niejawnym wydawane są bez udziału stron, a więc ich prawo do sądu jest w pewien sposób ograniczone i tym bardziej na sądzie ciąży odpowiedzialność za prawidłowe i terminowe sporządzanie uzasadnień. Rażące przekroczenie terminu do sporządzenia uzasadnienia może być podstawą do wniesienia przez stronę skargi na przewlekłość postępowania, o której mowa w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843). Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy we wspomnianym wyżej postanowieniu z dnia 7 lutego 2003 r., sporządzenie zarówno sentencji jak i uzasadnienia postanowienia stanowią odrębne czynności procesowe sądu, które uzyskują postać dokumentów, z których każdy powinien być przez cały skład sądu podpisany. W konsekwencji, brak podpisu pod uzasadnieniem powoduje, że postanowienie składające się z dwóch części (sentencji i uzasadnienia) jako całości należy uznać za nieistniejące w sensie prawnoprocesowym co do możliwości zaskarżania go zażaleniem. W tej sytuacji zażalenie na to postanowienie, które pozbawione jest substratu w postaci podpisanego uzasadnienia podlega odrzuceniu. Dopiero po doręczeniu stronie odpisu podpisanych sentencji i uzasadnienia postanowienia rozpocznie bieg termin do wniesienia zażalenia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.