II SA/Lu 329/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. G., S. G. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania S. i A. G. oraz A. M. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy jednorodzinnej wraz z wjazdami na działkach nr 1068/1-12 i 1069/1-25, położonych w miejscowości P. gm. N.. Przedstawiając stan sprawy organ odwoławczy wskazał, co następuje: W/w działki położone są w kompleksie gruntów rolnych poza terenem zabudowanym miejscowości P.. Forma zabudowy tej miejscowości ukształtowana jest jako typowa zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych z budynkami mieszkalnymi, inwentarskimi, składowymi i gospodarczymi. Mając na względzie powyższe uwarunkowania istniejącej zagrodowej zabudowy gospodarstw rolnych oraz jednostkowej zabudowy przemysłowej brak jest odniesienia do wnioskowanej zabudowy jednorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz wykorzystania terenu. W analizowanym obszarze brak jest przykładów zabudowy mogącej posłużyć za wzorzec do ustalenia właściwej intensywności wykorzystania terenu. Ponadto organ wskazuje, że inwestor pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia dokumentów nie dostarczył umów potwierdzających możliwość wykonania uzbrojenia terenu planowanej inwestycji w niezbędną infrastrukturę techniczną służącą do zaopatrywania poszczególnych działek w energię elektryczną i wodę oraz odprowadzania i odbioru ścieków komunalnych oraz gospodarowania odpadami. A zatem podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy było brak spełnienia warunków wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od tej decyzji odwołali się S. i A. G. oraz B. M. podnosząc, że znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona przez inż. L. Z. jest nierzetelne. Strona podniosła, że działki o numerach: 1088, 1089, 1090, 1094, 1099 mają charakter działek zagrodowych i nie są użytkowane jako grunty rolne, a ponadto wskazała, że w obszarze analizowanym występują działki posiadające zabudowę jednorodzinną np. dz. nr 1095,1100,1086,1335,1002,1318/1,1324,997. Strona odwołująca się dodatkowo podniosła, że żaden z dysponentów mediów nie wydaje technicznych warunków przyłączenia, jeżeli zainteresowany nie przedstawi albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący składają do akt sprawy pismo Zakładów Energetycznych [...] w L. z dnia 5 stycznia 2007 r. potwierdzające możliwość podłączenia energii elektrycznej do przedmiotowych działek, jak również pismo Gminnego Zakładu Komunalnego w N. z dnia 29 stycznia 2007 r. informujące o możliwości podłączenia do wodociągu grupowego wnioskowanych pod inwestycję działek. Jednocześnie powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazują, że sporządzający analizę ma prawo szukać wzorów dla ustalenia optymalnych warunków w zakresie ładu przestrzennego na działkach położonych w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem pod warunkiem, że będą one dostępne z tej samej drogi publicznej, bowiem rozporządzenie nie określa maksymalnej granicy obszaru, w którym powinna zostać dokonana analiza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania uznało zarzuty odwołania za bezzasadne i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, W ocenie Kolegium mimo, iż strona wnioskująca na etapie postępowania odwoławczego wypełniła brakujący warunek w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 3 poprzez dołączenie do akt sprawy oświadczenia dysponentów mediów tj. Gminnego Zakładu Komunalnego w N. oraz Zakładów Energetycznych o możliwości przyłączenia odpowiednio do wodociągu gminnego oraz do sieci energetycznej działek nr 1068/1-12 i 1069/1-25, położonych w miejscowości P. to w dalszym ciągu teren wskazany pod inwestycję nadal nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał organ odwoławczy szczegółowe warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wg § 3 ust. 1 w/w w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie w myśl § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu (...), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z wykonanej przez inż. L. Z. z uwzględnieniem powyższych reguł analizy wynika, że przedmiotowe działki położone są w kompleksie gruntów rolnych przy czym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. przewidywał dla tych nieruchomości przeznaczenie jako grunty rolne. Obszar analizowany obejmuje wprawdzie częściowo zabudowę miejscowości P., ale jest to typowa zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych z budynkami mieszkalnymi inwentarskimi, składowymi i gospodarczymi. W istniejącej zabudowie zagrodowej budownictwo jest bardzo zróżnicowane i nie ma obiektu, który mógłby stać się podstawą do określenia przyszłych wytycznych projektowanych oraz wzorcem do kontynuowania i powielania. W ocenie organu kontynuacja funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych oraz budownictwo mieszkalne na gruntach rolnych przeznaczone dla rolników w obszarze analizowanym pozostają w sprzeczności z wnioskowaną budową zespołu zabudowy jednorodzinnej wraz z wjazdami na przedmiotowych działkach. Z tych względów Kolegium uznało, że w istniejącym stanie faktycznym nie można dostosować wnioskowanej nowej zabudowy jednorodzinnej do urbanistycznych cech już istniejącej zabudowy w miejscowości P. łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium za wadliwą interpretację przepisów rozporządzenia należy uznać taką która dopuszcza wprowadzenie odstępstw od prezentowanych przez organ przepisów. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w niniejszej sprawie nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości czy realizacja wnioskowanego zamierzenia nie spowoduje zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych o bonitacji i powierzchni kwalifikujących dany obszar do wymagających uzyskania zgody o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) ponieważ wnioskowane pod inwestycję działki posiadają łączną powierzchnię 2,72 ha przy czym użytki rolne RV-1,72 ha. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. i S. G. oraz B. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa: - procesowego tj. art. art. 7, 12 § 1, 77 § 1 i 80 kpa poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału; - materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą, błędną interpretację przepisu i stwierdzenie, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest występowanie na "analizowanym obszarze" większej liczby działek sąsiednich pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy omawiany przepis za wystarczające uznaje wystąpienie już jednej działki sąsiedniej spełniającej w/w kryteria. W obszernym uzasadnieniu skarżący podważają kompetencje inżyniera sporządzającego projekt decyzji oraz wskazują na liczne popełnione przez niego błędy. W ocenie skarżących nieprawidłowe są ustalenia, że teren wskazany pod inwestycję nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...). W ich ocenie na obszarze analizowanym znajduje się znaczna część zabudowań wsi P., przy czym jest to zarówno typowa zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych z budynkami mieszkalnymi, inwentarskimi, składowymi i gospodarczymi, jak też zabudowa typowo mieszkaniowa (domy jednorodzinne bez budynków inwentarskich i składowych, typu obory, stodoły). Tego rodzaju zabudowa znajduje się np. na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr, nr 1086, 1095, 1100, 1318/1, 1324, 1355. Bardzo czytelnie zostało to udokumentowane w analizie wykonanej przez inż. S. w formie dokumentacji fotograficznej, który to dowód został pominięty przez organy obu instancji. W ocenie skarżących nie sposób zgodzić się także z argumentacją, iż na analizowanym obszarze, zabudowanym dziesiątkami, jeśli nie setkami budynków mieszkalnych nie ma przykładów zabudowy mogącej posłużyć za wzorzec do wyznaczenia właściwej linii zabudowy , bądź właściwej intensywności wykorzystania terenu. W ich ocenie z faktu, że zabudowa jest różnorodna nie wynika niemożność ustalenia wzorca. O trafności powyższego rozumowania przekonują także regulacje zawarte w przepisach § 4 pkt 4 , § 5 , § 6 pkt 2 , § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl których dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów planowanej zabudowy (linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków), niż zastane na działkach już zabudowanych. Skoro zatem na analizowanym obszarze znajdują się również działki zabudowane typowym budownictwem jednorodzinnym bez obiektów związanych z produkcją rolną, to wnioskowana przez skarżących nowa zabudowa będzie się mieścić w ramach zastanego w P. sposobu zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. W ocenie Sądu organy administracji rozpoznając przedmiotowa, sprawę wydały prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Podstawą rozstrzygnięcia sprawy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) - zwanej dalej w skrócie "ustawą" - wskazuje pięć warunków, których łączne spełnienie się warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Sporny w przedmiotowej sprawie ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej artykułu stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy), wskazując, iż organ ten wyda w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Paragraf trzeci rozporządzenia (ust. 1) zobowiązuje organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). W tym świetle uznać należy, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji w pełni spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu. Obszar ten zamknięty liniami granicznymi został umiejscowiony wokół terenu inwestycji tj. z każdej strony tego terenu. Wyniki analizy zawiera również część opisowa decyzji stanowiąca analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tereny. Zgodnie z zaprezentowaną tam opinia w analizowanym obszarze brak jest obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zarówno brak jest obiektów mogących w sposób racjonalny i jednoznaczny posłużyć do wyznaczenia właściwej z punktu widzenia ładu przestrzennego linii zabudowy jak również nie ma przykładów mogących służyć za wzorzec do ustalenia właściwej intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że nie ma obiektu, który mógłby stać się podstawą do określenia przyszłych wytycznych projektowych oraz wzorcem do kontynuowania i powielania. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnym ze wspomnianymi wcześniej wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy wyłącznie jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Jeśli więc działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną i nie znajduje się ona w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości, nie ma przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowe działki inwestorów oznaczone stosownymi numerami znajdują się w terenie niezabudowanym, stanowiącym użytki rolne położonym poza terenem zabudowy wsi P., dlatego nie można określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy (rozumianej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro zatem w sprawie nie zachodzi warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy, nie ma znaczenia, że działki bez przeszkód mogą być uzbrojone oraz, że mają dostęp do drogi publicznej. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej wymaganiom odpowiedniego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Wskazać należy, że celem ustawodawcy nie jest zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego, lecz jedynie zachowanie ładu przestrzennego. Jednakże nie do pogodzenia jest zestawienie wiejskiej zabudowy zagrodowej z masową budową zespołu zabudowy jednorodzinnej. Powyższe oznacza, że organy obu instancji prawidłowo uznały brak podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy objętych wnioskiem działek. W ocenie Sądu organy administracji publicznej w pełni wypełniły przepisy postępowania administracyjnego zobowiązujące organy do podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) oraz nakazujące im zebranie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i ocenienie tego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), której wyrazem jest uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji uwzględniające warunki określone przepisem art. 107 § 1 i 3 kpa. Ponadto organ nie naruszył przepisów przy powierzeniu przygotowania projektu decyzji konkretnej posiadającej wymagane uprawnienia osobie. Osoby o których mowa w art. 60 ust. 4, nie mogą być jednak traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem organami tymi są podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 ustawy. Zatem decyzje o ustaleniu warunków zabudowy są decyzjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo wojewody. Stąd też projekt przygotowany przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy, podlega akceptacji organu właściwego w sprawie. Organ ten ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Stąd też bezpodstawne są zarzuty odnośnie kompetencji sporządzającego projekt decyzji inżyniera-pianisty. Zaskarżona decyzja zatem nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga na nią jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).