II SA/Rz 19/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr SKO [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18% i umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] Prezydent Miasta stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lutego 2007r. zezwolenia Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...] (wydanego dla W. M.) na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 % przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu usytuowanym w P. przy ul. B. W podstawie prawnej powołał art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że W. M. posiadał wspomniane wyżej zezwolenie z terminem ważności do 1 lipca 2009r. w związku z czym, stosownie do art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ..., obowiązany był uiszczać w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, na rachunek gminy, opłatę w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego, przy czym obowiązek ten wynika z mocy przepisu prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty jak też terminu jej wniesienia. Z przeprowadzonego z urzędu postępowania wyjaśniającego wynika, że W. M. nie uiścił pierwszej raty opłaty za korzystanie z przedmiotowego zezwolenia w ustawowym terminie tj. do 31 stycznia 2007r. Niedopełnienie wskazanego obowiązku spowodowało zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ... wygaśnięcie zezwolenia z dnia [...] czerwca 2005r., tym samym koniecznym stało się – w ocenie organu – stwierdzenie jego wygaśnięcia. Zdaniem organu, podstawą proceduralną takiego rozstrzygnięcia jest przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Prezydent Miasta podniósł, iż stanowiąca przedmiot sprawy decyzja udzielająca zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stała się bezprzedmiotowa, gdyż ustał stosunek administracyjno-prawny nawiązany na podstawie tej decyzji, bowiem nastąpiło zdarzenie, z którym przepis prawa wiąże wygaśnięcie tego stosunku (upływ terminu do wniesienia I raty opłaty). Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2007r. złożył W. M. wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, iż narusza ona słuszny interes obywatela. Podkreślił, iż przedłożył wymagane prawem oświadczenie o wysokości sprzedaży napojów alkoholowych oraz uiścił stosowną opłatę z tytułu korzystania z przedmiotowego zezwolenia, natomiast przekroczenie terminu nastąpiło bez jego winy tj. z przyczyn od niego niezależnych, nie podał jednakże równocześnie tych przyczyn. Po rozpatrzeniu wskazanego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2007r. znak: [...]- działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3, art. 9 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ... uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowość, pod względem proceduralnym, decyzji wydanej w I instancji W tym miejscu powołał art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzając, iż zgodnie z tym przepisem bezprzedmiotowość określonej decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, trzeba bowiem jeszcze wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo też leży to w interesie społecznym bądź też interesie strony. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji przytoczył treść art. 9 k.p.a. powołując jednocześnie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992r. (III ARN 40/92, Pip 1993r., z. 3 str. 110), w którym wyrażono pogląd, iż przewidziany w art. 9 k.p.a. obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien byś rozumiany tak szeroko jak tylko możliwe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż żaden z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości ... nie nakazuje wprost organowi administracji publicznej wzywać strony do wniesienia opłaty za korzystanie z udzielonego zezwolenia jak też wydawać jakiegokolwiek orzeczenia w tym przedmiocie. Nie zmienia to jednak, według organu drugoinstancyjnego, faktu iż obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. nie został przez organ I instancji zrealizowany, tymczasem zasada udzielenia przez organ administracji informacji uznawana jest za jeden z najistotniejszych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności. Niezrealizowanie przez Prezydenta Miasta obowiązku określonego w art. 9 k.p.a. powoduje, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż prowadzone postępowanie zmierzające do wygaszenia uprzednio wydanej decyzji administracyjnej staje się bezprzedmiotowe, tym samym należało je umorzyć po myśli art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy powołał ponadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2004r. (II SA 4506/03, Lex Nr 177377), w którym przyjęto, iż udowodnione naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie gdy organ powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet z ryzykiem ich wystąpienia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P., który wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ... oraz art. 9 k.p.a. W ocenie strony skarżącej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażąca narusza porządek prawny i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący zwrócił uwagę, iż niniejsza sprawa została wszczęta po upływie terminu do złożenia oświadczenia o wysokości sprzedaży napojów alkoholowych i po upływie terminu do wniesienia opłaty, oznacza to zatem, iż wszczęcie postępowania nastąpiło w dacie, w której przedmiotowe zezwolenie wygasło już z mocy samego prawa. W takiej więc sytuacji, zdaniem Prokuratora, Prezydent Miasta nie miał obowiązku ani nawet możliwości poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z brakiem wypełnienia ustawowych obowiązków przez stronę. Specyfika decyzji deklaratoryjnych polega bowiem na tym, że adresowane są one do konkretnych osób już po zajściu określonych skutków prawnych i skutki takie jedynie stwierdzają. Nieuiszczenie stosownej opłaty bądź niezłożenie stosownego oświadczenia powoduje powstanie skutku w postaci wygaśnięcia zezwolenia, przy czym skutek taki następuje bez względu na znajomość bądź też nieznajomość prawa w tym zakresie oraz bez względu na zakres przekazanych stronie przez organ informacji. Według strony skarżącej, przepis art. 9 k.p.a. powinien mieć zastosowanie do działania organów administracji w toku prowadzonego postępowania, gdy poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych może mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, nie zaś każdego potencjalnego postępowania. Podkreślenia wymaga, zdaniem Prokuratora, że W. M. uiszczał wcześniej stosowne opłaty i składał stosowne oświadczenia w terminach prawem przewidzianych, co potwierdza jego wiedzę w zakresie obowiązujących przepisów prawa. Reasumując, skarżący podniósł, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zmierza w istocie nieprawidłowo do ustalenia, iż pomimo jednoznacznej treści art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ... zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, którego dotyczy niniejsza sprawa, nie wygasło z tego powodu, iż w toku postępowania, którego celem jest wydanie decyzji stwierdzającej uprzedni fakt wygaśnięcia zezwolenia strona nie została poinformowana o skutkach swoich zaniechań. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując na argumentację przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodało, iż z istoty zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wynika, że obowiązuje ono przez pewien okres czasu (2 lub 4 lata), tym samym nie sposób uznać, że stosunek administracyjno-prawny łączący organ administracji i stronę kończy swój byt prawny z chwilą wydania takiej decyzji i w tym dniu kończą się wzajemne obowiązki tych podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli jest w rozpatrywanej sprawie decyzja uchylająca decyzję organu Instancji i umarzająca postępowanie pierwszoinstancyjne. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 162 § 1 pkt.1 i § 3 k.p.a jako organ I instancji stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lutego 2007 roku zezwolenia z dnia [...].06.2005 r. Nr [....] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 % przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Zezwolenie to wydane było na podstawie art. 18 ust.1 ustawy z dnia 26 pażdziernika 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi / Dz.U.nr 70 poz.473 z 2007r. ze zm./ zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta / burmistrza, prezydenta miasta/ właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży .Stosownie do przepisu art. 11’ust.1 ustawy, gminy pobierają za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych opłatę wnoszoną na rachunek gminy, w wysokości określonej w ust.2. Przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. / ust.4/, a zgodnie z ust.7 opłata wnoszona jest w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia,31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Nie złożenie oświadczenia o którym mowa w art. 11’ ust.4 lub nie dokonanie opłaty określonej w art. 11’ust.2 i 5 w terminach o których mowa w art. 11’ust.7 skutkuje wygaśnięciem zezwolenia / art. 18 ust.12 pkt.5 ustawy/. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy – postępowanie wyjaśniające wykazało, że W. M. , w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą "[...]" w P. posiadał zezwolenie nr [...] z [...] czerwca 2005 r. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży i nie dokonał opłaty I raty za korzystanie z powyższego zezwolenia w ustawowym terminie do 31 stycznia 2007 roku. W odwołaniu od decyzji I instancji zarzucił, że złożył wymagane oświadczenie i dokonał wpłaty , jednak dołączone do odwołania dokumenty noszą datę 23 lutego 2007 roku. Przyczyną wygaszenia zezwolenia w oparciu o przepis art. 18 ust.12 pkt.5 było niewykonanie obowiązku nałożonego przepisami art.11’ust.4 i 11’ ust.2 i 5 w terminie wprowadzonym w przepisie art. 11 ust.7. Kwestią sporną w sprawie stał się sposób rozstrzygnięcia, bowiem organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe wygaszenie zezwolenia i zarzucił organowi Instancji naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. Sąd podziela zarzut skargi, że uchybienie terminu do wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu skutkuje wygaśnięciem tego zezwolenia z mocy prawa. Termin do wniesienia opłaty jest terminem prawa materialnego i przepis art. 18 ust.12 pkt.5 ustawy nie przewiduje możliwości prolongowania terminu płatności, a jego uchybienie powoduje wygaśnięcie zezwolenia, które właściwy organ administracji stwierdza decyzją administracyjną. Na marginesie można dodać, że przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło z przyczyn określonych w ust.12 pkt.5, może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej, niż po upływie 6 miesięcy od wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia / art. 18 ust. 13 /. Przepis art. 9 k.p.a. ustanawia zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie , upływ terminu do złożenia oświadczenia i wniesienia opłaty spowodował, że zezwolenie wygasło z mocy prawa a Prezydent Miasta nie był ani uprawniony ani zobowiązany do informowania strony o konsekwencjach nie zastosowania się do przepisów ustawy. Stosownie bowiem do przepisu art. 162 §1 pkt.1 k.p.a. organ administracji publicznej ,który wydał decyzję w pierwszej instancji , stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa , a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wskazując na powyższe ,Sąd uznał ,że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie pierwszoinstancyjne narusza prawo i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt.1 lit.c P.p.s.a.