I SA/Wa 1305/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę B. własności nieruchomości składającej się z działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów wsi Z. numerami: [...] - o powierzchni [...] ha, [...] - o powierzchni [...] ha, [...] - o powierzchni [...] ha, [...] - o powierzchni [...] ha oraz [...] - o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1996 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. l pkt l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - stwierdził nabycie przez Gminę B. prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. W dniu 31 października 1996 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w R. wystąpiło o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej. Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku podnosił, że wymienione na wstępie działki były w jego użytkowaniu a ponadto, że zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na w/w nieruchomości nie należą do części składowych gruntu a wchodzą w skład [...] Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w R. - w rozumieniu art. 49 kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia objętego w/w wnioskiem postępowania stwierdzając, że wnioskodawca nie wykazał przymiotu strony w niniejszym postępowaniu a ponadto stwierdził, że władnym do rozstrzygnięcia kwestii związanych z interpretacją art. 49 kodeksu cywilnego jest wyłącznie sąd powszechny. W związku z treścią powyższej decyzji [...] Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w R. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy lub o wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu. W uzasadnieniu wniosku wskazywano, iż wnioskodawca ma w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. a ponadto powoływano się na fakt, że inną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] - działając na podstawie tych samych przepisów, które były podstawą decyzji kwestionowanej - stwierdził, że zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na (innej) nieruchomości nie należą do części składowych gruntu a wchodzą w skład [...] Przedsiębiorstwa [...] Spółka. z o.o. w R. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie uznając, iż w przedmiotowym stanie faktycznym koniecznym było odmówienie wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące komunalizacji z mocy prawa, Minister zaznaczył, że w tego rodzaju postępowaniu uprawnienia strony posiadają jedynie Skarb Państwa - jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy zaś interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Odnosząc się z kolei do argumentu, iż w podobnej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie tych samych przepisów - co decyzja kwestionowana - zakwalifikował, iż zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na nieruchomości nie należą do części składowych gruntu, lecz wchodzą w skład [...] Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w R., podkreślono, iż żadna ze stron uczestniczących w tym drugim postępowaniu nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, natomiast na wniosek z dnia 15 maja 2008 r. złożony przez Prezydenta Miasta R. – [...] - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej niniejszym wnioskiem decyzji komunalizacyjnej dnia [...] października 1996 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosło [...] Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w R. Skarżący, wnosząc o uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji, zarzucił organowi naruszenie art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię tj. uznanie, że [...] Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w R. nie ma statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1996 r. Ponadto zarzucono również organowi naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu a także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy a w szczególności poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi skarżący powoływał się na regulację prawną zawartą w art. 28 k.p.a. i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące pojęcia strony, wywodząc iż posiada on interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...] bowiem część mienia objętego kwestionowaną decyzją (budowle i urządzenia) stanowiła – zdaniem skarżącego – część składową Przedsiębiorstwa a nie gruntu, zgodnie z treścią art. 49 k.c. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem. Podstawowym problemem, który wystąpił w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy skarżące [...] Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w R. posiadała interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1996 r., mocą której Wojewoda [...] skomunalizował nieruchomość, na której znajdowały się budynki i urządzenia wykorzystywane przez skarżące Przedsiębiorstwo jako [...]. Skarżąca Spółka wskazywała przy tym, że status strony, w tego rodzaju postępowaniu, zapewnia jej treść art. 49 k.c. W związku z powyższym należy stwierdzić, że problematyka związana z regulacją zawartą w przepisie art. 49 § 1 k.c., zgodnie z którym urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa, doczekała się bogatej literatury i orzecznictwa, które w ostatnich latach przeszło zasadniczą przemianę. Dorobek ten zresztą zaowocował nowelizacją art. 49 k.c. i dodaniem w kodeksie cywilnym przepisów regulujących służebność przesyłu tj. art. 305 (1) - 305 (4) (vide: ustawa z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 731). Wspomniana zmiana linii orzeczniczej sprowadza się głównie do odmiennej niż poprzednio interpretacji charakteru przepisu (obecnie ) art. 49 § 1 k.c. Pierwotnie zarówno orzecznictwo Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego a także wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmowało, że przepis (dawniej) art. 49 k.c. wprowadza wyjątek od zasady superficies solo cedit, wyrażonej w art. 47 § 2 k.c. i jednocześnie oznacza, że wskazane w tym przepisie urządzenia przesyłowe są częścią składową przedsiębiorstwa lub zakładu. Wejście zaś w skład przedsiębiorstwa i utrata własności urządzeń przez właściciela gruntu następowało niejako automatycznie, z chwilą podłączenia urządzeń przesyłowych do sieci. Powyższe orzecznictwo stopniowo ulegało zmianom co w rezultacie doprowadziło do wypracowania poglądu, który został ostatecznie sformułowany w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego zapadłej w dniu 8 marca 2006 r. na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. akt III CZP 105/05). W uchwale tej, której treść skład orzekający w tej sprawie podziela, Sąd Najwyższy przesadził, że przepis art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa. Ponadto we wspomnianej uchwale wyrażono również pogląd, że wejście w skład przedsiębiorstwa w/w urządzeń jest wprawdzie kwestią faktu, ale nie oznacza to, iż urządzenia takie stają się własnością przedsiębiorcy. Sformułowanie zawarte w art. 49 § 1 k.c. "wchodzą w skład przedsiębiorstwa" nie oznacza bowiem – zdaniem Sądu Najwyższego - iż właścicielowi przedsiębiorstwa musi przysługiwać względem urządzeń, o których mowa w tym przepisie, prawo własności. W skład przedsiębiorstwa mogą przecież wchodzić nie tylko prawa własnościowe lecz także inne prawa rzeczowe lub obligacyjne. Powyższe – jak nadmienił Sąd Najwyższy – koresponduje m. in. z treścią art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawodawca odwołał się do kryterium posiadania, stwierdzając, że w przypadku sieci chodzi o przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, będącymi w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, zatem ustawodawca nie przesądził, że przedsiębiorstwo taki musi mieć tytuł własności do sieci. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że ponieważ w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił ani nie wskazał żadnych dowodów, z których wynikałoby jego prawo własności do wspomnianych budowli i urządzeń a swój interes prawny upatrywał wyłącznie w treści art. 49 k.c., uzasadniając swój pogląd orzeczeniami opartymi na poprzedniej linii orzecznictwa, należało uznać, że zaskarżona decyzja, była prawidłowa. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynikał bowiem żaden tytuł własności dla skarżącej Spółki do wspomnianych wyżej budowli i urządzeń. Godzi się w tym miejscu nadmienić, że jeśli w postępowaniu cywilnym skarżący znalazłby potwierdzenie dla swoich roszczeń poprzez wykazanie, że przedmiotowa [...] stanowi np. część składową sieci wodno - kanalizacyjnej, stanowiącej własność skarżącego to nic nie będzie stało na przeszkodzie, aby dysponując tego rodzaju wyrokiem sądu powszechnego, skarżący mógł wystąpić ponownie z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzorczego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących nie wszczynania przez organ z urzędu postępowania nadzorczego w stosunku do kwestionowanej decyzji trzeba stwierdzić, że w świetle powyższego brak było podstaw do prowadzenia tego rodzaju postępowania a ponadto takie postępowanie zostało wszczęte na wniosek. Jak wyżej wspomniano na wniosek z dnia 15 maja 2008 r. Prezydenta Miasta R. [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej dnia [...] października 1996 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.