III SA/Gl 1030/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z.N. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] skierowaną do D.N., po rozpatrzeniu odwołania Z.M. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...]r. nr [...] odmawiającą przyznania p. D.N. płatności do gruntów rolnych na [...] rok. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.). Natomiast w uzasadnieniu stwierdzono, iż wnioskodawca (Z.M.) [...] r. złożył wniosek o przyznanie płatności, w tym jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do nieruchomości rolnych położonych w gminach: M., W. (województwo [...]) oraz B. (województwo [...]). W czasie kontroli przeprowadzonej [...]r. w na działce rolnej [...] położonej w gminie B. stwierdzono, iż kontrolujący ją inspektorzy terenowi nie zostali wpuszczeniu jej teren. Według zapisów z protokołu kontroli: wnioskodawca wyprosił ich, był nieuprzejmy i arogancki, dopiero po telefonicznej rozmowie ujawnił swoja tożsamość". W odniesieniu do działek położonych w województwie [...] kontrola przeprowadzona [...]r. nie stwierdziła nieprawidłowości. Odmowa umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonania czynności kontrolnych stanowiła podstawę do wydania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w dniu [...]r. decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich. Decyzję adresatowi (D.N.) skutecznie doręczono [...]r. W odwołaniu "strona (odwołanie złożył Z.M.) poinformowała, iż składa zażalenie na sposób przeprowadzenia kontroli". Według odwołującego się kontrolerzy samowolnie wtargnęli na jego grunt i odmówili okazania dokumentu uprawniającego ich do przeprowadzenia kontroli. Zaznaczył, iż są świadkowie tego zajścia. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie całą sprawę wyjaśnił, iż kontrole przeprowadza się na podstawie art. 30 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003 r. ze zm.) i rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30.04.2004 r. ze zm.). Dalej stwierdził, iż zwrócił się do Biura Kontroli celem weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia kontroli w dniu [...]r. W odpowiedzi uzyskano informację zawartą w oświadczeniu kontrolerów z dnia [...]r. iż kontrolę rozpoczęto pod nieobecność wnioskodawcy. Nie wkroczono na teren siedliska znajdującego się na działce. W trakcie kontroli podszedł do nich mężczyzna, który po odmowie przedstawienia się zachowywał się arogancko i nieuprzejmie. Jedne z kontrolerów zadzwonił na numer wskazany w raporcie. W trakcie rozmowy potwierdzono personalia wnioskodawcy p. M., który nadal odmawiał przeprowadzenia kontroli. W trakcie czynności kontrolnych nie spotkano innych osób. Nie było tez powodu, dla których kontrolerzy mieli odmówić okazania upoważnień. Odnosząc się do zarzutu odwołującego o samowolnym wtargnięciu na jego posesję organ odwoławczy wyjaśnił, iż teren całej działki nie był ogrodzony, na teren siedliska nikt nie wszedł, a kontrola mogła być przeprowadzona bez udziału rolnika. Art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wręcz zaleca przeprowadzanie kontroli bez udziału rolnika. Jeżeli jednak zagrażałoby to celowi kontroli należy zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie powinien przekraczać 48 godzin. Zasadnym w niniejszej sprawie było przeprowadzeni kontroli bez uprzedzenia o tym fakcie rolnika ubiegającego się o płatność. Nadto w świetle art. 23 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia wnioski o przyznanie płatności są odrzucane, jeśli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenia kontroli zasadności wniosku. Wreszcie strona składając wniosek o przyznanie płatności podpisała w nim oświadczenie, iż są jej znane zasady przyznawanie płatności, a więc i zasady dotyczące kontroli wniosków. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Z.N. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i jednocześnie kwestionował prawidłowość przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli na działkach położonych w gminie B., województwo [...]. Podkreślił, iż na jego żądanie kobieta, która weszła na jego działkę odmówiła okazania jakiegokolwiek dokumentu. Dlatego zażądał opuszczenia działki i wyjścia poza ogrodzenie. Mężczyzna, który jej towarzyszyły próbował go zastraszyć, cytują różne przepisy prawne. On także nie okazał żadnego dokumentu. Dopiero po kilku miesiącach przedstawiono mu protokół z kontroli i całego zdarzenia którego świadkami byli m. in. jego żona i syn. Na koniec stwierdził, iż wszczęto postępowanie w sprawie nielegalnego wtargnięcia na jego nieruchomość i poświadczenia nieprawdy w protokole kontroli. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi. W całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację przytoczona w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych, niż podane przez skarżącego przyczyn. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1, pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli jednak Sąd ustali, iż naruszenie prawa miało cechy kwalifikowanego naruszenia o jakim mowa w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego – stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji – art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 powołanej ustawy. Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Związku z tym występuje kwestia tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Odnosząc powyższe uwagi do treści art.. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że określenie "wszystkich postępowaniach" oznacza, że środki prawne, o których mowa w wyjaśnianym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Z.M. o przyznanie mu płatności do gruntów rolnych na rok [...], a to jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności do powierzchni grupy upraw podstawowych. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w oparciu o wniosek z [...] r. do ewidencji producentów został wpisany Z.M. Na podstawie tego samego wniosku i dołączonego do niego pełnomocnictwa, jako jego pełnomocnika odnotowano żonę D.N. Kolejnym wnioskiem z dnia [...]r. zgłoszono zmianę danych producenta wynikającą z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B. z dnia [...] r .nr [...] polegającą na zmianie nazwiska z "M." na "N.". Zatem składając w [...] r. wniosek o przyznanie płatności podał w nim dane nie odpowiadające już rzeczywistości, posłużył się nazwiskiem, którego nie powinien już używać, którego już nie nosił. Dalej wskazać należy iż w świetle art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu [...] roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. 2. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Płatność przyznaje się, zgodnie z art. 18 cytowanej ustawy na wniosek rolnika. Definicję rolnika zawiera art. 2 pkt 7 wspomnianej ustawy, który w tym zakresie odsyła do art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 stanowiącego, iż termin "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Przytoczona regulacja jednoznacznie wskazuje na to, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Zatem stroną postępowania może być podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. Podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony. W tym miejscu podkreślić należy, iż w myśl art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.) ewidencja producentów zawiera: 1) imię i nazwisko albo nazwę producenta, określenie jego miejsca zamieszkania i adres albo określenie siedziby i adres, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), z zastrzeżeniem ust. 3; 2) numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12; 3) numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli numer taki został nadany; 4) numer identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli numer taki został nadany; 5) imię i nazwisko oraz określenie miejsca zamieszkania i adres pełnomocnika, jeżeli został ustanowiony, albo osoby uprawnionej do reprezentacji, wraz z numerem identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli numer taki został nadany, oraz numerem ewidencyjnym powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), z zastrzeżeniem ust. 3; 6) numer rachunku bankowego producenta lub osoby, o której mowa w pkt 5. Wreszcie z art. 12 ust. 1, 2, 4 i 6 ostatnio powołanej ustawy wynika, iż jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. W przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W takim przypadku do wniosku o wpis do ewidencji producentów dołącza się pisemną zgodę odpowiednio współmałżonka, współposiadacza gospodarstwa rolnego albo wspólników. Do wniosku o wpis nie dołączono takiej zgody, dołączono jedynie dokument, z którego wynika, iż Z.M. – obecnie N. – udzielił swojej żonie D.N. pełnomocnictwa ogólnego do reprezentowania go przed Agencją. Z tego dokumentu nie wynika uprawnienie D.N. do bycia stroną postępowania o przyznanie płatności, nawet postępowania zainicjowanego wnioskiem jej męża. Mogła go tylko reprezentować jako pełnomocnik. Organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie adresatem decyzji uczyniły D.N., w szczególności dotyczy to decyzji organu I instancji, który w decyzji zawarł zwrot "odmawiam D.N.". Jednocześnie w tych samych decyzjach odniosły się do wniosku strony, jaką niewątpliwie był Z.N. (M.), autor wniosku i do jego odwołania oraz do przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania o przyznanie płatności, warunków przyznawania tych płatności, a także podstaw odmowy przyznania tych płatności zawartych w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Także jego zachowane, jako wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie płatności uznały za przesądzające dla przyjęcia ustalenia faktycznego, iż uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. W takim stanie faktycznym i prawnym zasadnym jest wniosek, iż obie zaskarżone decyzje zostały skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania i którą organy orzekające nawet tak nie traktowały, w rozdzielniku decyzji nakazując doręczyć ją adresatowi, a także wnioskodawcy. Takie zaś naruszenie prawa odpowiadające normie art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnia stwierdzenie nieważności zarówno decyzji organu Odwoławczego, jak i decyzji organu i instancji. Jak już zaznaczono pojęcie strony jest związane z kategorią prawa materialnego. Zatem interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, choćby to uczynił organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (niepubl.), uznał że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "(...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków (...)". Uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. W rozpatrywanej sprawie analiza przywołanych wyżej przepisów w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym każe uznać skarżącego za osobę legitymowaną do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chociaż nie uczyniono go adresatem decyzji. Wobec naruszenia przez organy obu instancji omówionych wyżej przepisów prawa materialnego i skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania o przyznanie płatności zasadnym było stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Wniosek taki zbędnym czyni rozpatrywanie zarzutów skarżącego co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli i zasadności odmowy przyznania płatności. Dlatego na podstawie art. 145 § 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Równocześnie Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych aktów, bowiem decyzje odmowne nie podlegają wykonaniu.