VII SA/Wa 811/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008r. sprawy ze skarg J. K. - Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowe [...] w G., O. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia uzgodnień projektów budowlanych. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz J. K. - Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowe [...] w G. kwotę 100 (sto) złotych, na rzecz O. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, oraz na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...] na podstawie § 15 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121 poz. 1137) i § 176 ust. 1 w związku z §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - unieważnił uzgodnienia projektów budowlanych dotyczących przebudowy kotłowni olejowych na gazowe w budynkach przy [...], zlokalizowanych na terenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], dokonane bez uwag przez inż. [...] – rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych Nr upr. [...]. Organ wyjaśnił, iż z analizy przedłożonej dokumentacji projektowej dotyczącej wyżej wskazanych inwestycji wynika zlokalizowanie projektowanych kotłowni gazowych na kondygnacji podziemnej wielorodzinnych, wysokich budynków mieszkalnych (XI kondygnacji). Takie rozwiązanie projektowe zostało pozytywnie uzgodnione (bez uwag) przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych co stanowi, zdaniem organu, rażące naruszenie prawa. Zgodnie z Polską Normą PN-B-02431-1:1999 w budynkach o liczbie kondygnacji większej niż cztery, lokalizacja kotłowni na paliwo gazowe o łącznej mocy cieplnej powyżej 60 kW do 2000 kW, na kondygnacji podziemnej jest niedopuszczalna. Wymagania normowe określają, że tego typu kotłownie należy lokalizować na najwyższej kondygnacji budynku, przy co najmniej jednej ścianie zewnętrznej z zapewnieniem wykonania lekkiego stropu, swobodnie ułożonego na konstrukcji nośnej, wykonanego z materiałów niepalnych. Powyższa norma jest przytoczona wprost w treści § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zażalenia na powyższe postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wnieśli: O. sp. z o.o. z siedzibą w [...], - J. K. – Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe [...] z siedzibą w [...]. - E. S. – rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, po rozpatrzeniu których Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] na podstawie art. 123 § 1 art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127§2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W obszernym uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny przedstawił przebieg postępowania poprzedzającego uzgodnienie, a następnie zatwierdzenie projektów budowlanych. Uzgodnienie projektów przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych nastąpiło w ocenie organu, z rażącym naruszeniem prawa bowiem rozwiązania przyjęte w projektach nie odpowiadają Polskiej Normie, której stosowanie jest obowiązkowe. Jest ona przywołana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie zatem obowiązujących przepisów pociąga za sobą konieczność unieważnienia uzgodnień projektów budowlanych dokonanych przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych. Odnosząc się do twierdzeń skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, iż pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 17 lutego 2006 r. nie może być traktowane jako uzgodnienie projektu budowlanego dokonane w trybie §157 ust. 4 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowisko swoje organ wyraził w piśmie z dnia 11 października 2006 r. skierowanym do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] właściciela budynków mieszkalnych w którym [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że projektowane kotłownie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, powinny być zlokalizowane na najwyższej kondygnacji budynków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej złożyli: - O. sp. z o. o. siedzibą w [...], - Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] oraz - J. K. – Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe [...] z siedzibą w [...]. Wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca spółka O. podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. §15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej w zw. z art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169 poz. 1386 z późn. zm.) w zw. z §176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zastosowanie Polskiej Normy przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych przy dokonywaniu uzgodnienia projektów budowlanych dotyczących przebudowy kotłowni olejowych na kotłownie gazowe w budynkach należących do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], stanowiło rażące naruszenie prawa, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego skarżonego postanowienia, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez nieprawidłowe doręczenie postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2008 roku. Zdaniem skarżącego organy obu instancji błędnie przyjęły, iż w aktualnym stanie prawnym stosowanie Polskich Norm, jest obowiązkowe. Art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 roku o normalizacji wprost stanowi, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Nie można zatem uznać, że usytuowanie kotłowni gazowych na kondygnacji podziemnej (piwnice) przyjęte w projektach budowlanych uzgodnionych przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych jako niezgodne z Polską Normą rażąco narusza prawo. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 12 września 2002 roku o normalizacji oraz § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że Polskie Normy z chwilą powołania ich w przepisach prawa uzyskują charakter powszechnie obowiązujących norm prawnych, w związku z czym uczestnicy procesu inwestycyjnego zobowiązani są bezwzględnie stosować się do ich treści, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu normatywnego charakteru Polskich Norm i uznanie, że normy te stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa mimo, że nie zostały one wymienione w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa RP, zawartym w w/w. przepisie Konstytucji, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji oraz z § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na naruszeniu obowiązującej w polskim systemie prawa hierarchii jego źródeł, skutkujące bezpodstawnym zastosowaniem w sytuacji kolizji norm prawnych normy niższego rzędu, tj. § 176 ust. 1 w/w. rozporządzenia, zamiast art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji, 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające m.in. na nieustaleniu faktycznej możliwości lokalizacji kotłowni gazowych w sposób wskazany przez organ, 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 8 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu rozważenia skutków zaskarżonego orzeczenia, a także nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz interesu społecznego, który przemawiał za uznaniem uzgodnienia dokonanego w sprawie przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych za zgodne z § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia, pomimo wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego tj. bezprzedmiotowość tego postępowania z uwagi na upływ 14 - dniowego terminu do zgłoszenia przez organy straży pożarnej zastrzeżeń do projektu budowlanego, w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, 7. naruszenie przepisów postępowania, tj. § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji oraz § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że pozytywne uzgodnienie projektu budowlanego w sprawie, mimo dokonanych w nim odstępstw od Polskiej Normy, dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną, tj., że rażąco narusza w/w. przepisy. 8. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 109 § 1, art. 15 oraz art. 40 § 1 kpa, polegające na niedoręczeniu skarżącej odpisu orzeczenia organu I instancji, tj. postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2008 r., na skutek czego skarżąca została pozbawiona prawa do czynnego udziału na tym etapie postępowania. Skarżący J. K. – Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe [...] wskazał, iż dokumentacja projektowa sporządzona została zgodnie z uzgodnieniem dokonanym przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który w piśmie z dnia 17 lutego 2006 roku podał, iż nie wnosi zastrzeżeń do zastosowania instalacji gazowej zasilanej gazem ziemnym w projektowanych kotłowniach, pod warunkiem opracowania dokumentacji projektowej uwzględniającej wymagania warunków techniczno-budowlanych. W opracowanych projektach przebudowy istniejące pomieszczenia kotłowni na poziomie piwnic (dotychczasowe kotłownie olejowe) przeznaczono na kotłownie gazowe z uwagi na brak możliwości ich lokalizacji na najwyższej kondygnacji, na której znajdują się pomieszczenia mieszkalne. Zdaniem skarżącego także konstrukcja stropodachu budynków objętych przebudową nie przewiduje dodatkowych obciążeń co uniemożliwia lokalizację kotłowni na najwyższej kondygnacji. W odpowiedzi na skargi Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi podlegają uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodu podniesionych w nich zarzutów. Materialnoprawną podstawę postanowienia unieważniającego uzgodnienia projektów budowlanych dotyczących przebudowy kotłowni olejowych na gazowe we wskazanych budynkach przy ul. [...], stanowi § 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z § 15 ust. 2 cytowanego rozporządzenia "uzgodnienie projektu budowlanego obiektu budowlanego dokonane przez rzeczoznawcę z rażącym naruszeniem prawa podlega unieważnieniu przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (...) w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej". Postanowienie takie może być wydane w terminie do dnia uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (ust. 3 § 15). Ustawodawca przyznając organom Państwowej Straży Pożarnej kompetencji do unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych zakreślił jednocześnie ramy czasowe tej kompetencji. Z ust. 3 §15 rozporządzenia wynika, że wydanie postanowienia unieważniającego uzgodnienia projektu pod względem przeciwpożarowym możliwe jest do czasu zakończenia procesu inwestycyjnego, tj. do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przyjęta przez ustawodawcę zaskarżalność postanowienia wydanego na podstawie §15 ust. 2 cytowanego rozporządzenia powoduje konieczność rozważenia komu przysługuje legitymacja do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Generalną, przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, iż środki zaskarżenia, a więc odwołanie od decyzji organu I instancji i zażalenie od postanowienia organu I instancji służy stronie. Na gruncie niniejszego postępowania, w którym organy Państwowej Straży Pożarnej mogą wydać postanowienie unieważniające uzgodnienie projektu budowlanego w czasie trwania całego procesu inwestycyjnego, a więc od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu zakończenia inwestycji i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, stron postępowania można poszukiwać w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118), który określa strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Można także rozważyć, czy stroną tego postępowania nie jest wyłącznie inwestor występujący o pozwolenie na użytkowanie – art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Oba rozwiązania ograniczają jednak krąg podmiotów, którym przysługiwałby status strony w postępowaniu przed organami Państwowej Straży Pożarnej. Najszerzej pojęcie strony postępowania ujmuje art. 28 kpa w oparciu o który, w ocenie Sądu, należy określić strony niniejszego postępowania. Takie stanowisko uzasadnione jest charakterem postępowania toczącego się przed organami Państwowej Straży Pożarnej. Postępowanie, którego efektem może być unieważnienie uzgodnienia w zakresie przeciwpożarowym projektu budowlanego ma na celu ustalenie czy uzgodnienie to nie było dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Zakres tego postępowania wskazuje, iż jest ono odrębne od postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym zatwierdzono uzgodniony projekt budowlany oraz od postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Kontynuując rozwiązania dotyczące stron tego postępowania wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Podmiot ma więc interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od organu administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z 5 października 1998 r., II SA 1104/98 nie publ.). Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w razie, gdy zażalenie zostało wniesione przez podmiot, który twierdził, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to zażalenie. Jeżeli w wyniku rozpoznania zażalenia organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku to wówczas organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 1999r., IV SA 1611/98, Lex 48165). Powyższe oznacza, iż obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie czy istnieją podstawy do uznania, że skarżący posiadają przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wykładnię prawa. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej takiej oceny w ogóle nie przeprowadził. Bezrefleksyjne uznanie przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, iż wszyscy wnoszący zażalenie posiadają legitymację procesową do zaskarżenia postanowienia organu I instancji, a następnie rozpatrzenie tych zażaleń stanowi o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Wobec niewyjaśnieni tej kwestii rozstrzygniecie organu II instancji jest nieprawidłowe i zostało wydane z naruszeniem art. 28 i 77 § 1 kpa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w trybie art. 77 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.