II OSK 1810/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1312/08 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. II OSK 1810/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt. I SA/Wa 1312/08) oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008r.( nr [...]). Decyzją powyższą utrzymano w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008r.(nr [...], L.dz. [...]) odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Sztuki z dnia [...] stycznia 1995r. nr [...]), ustalającej, że W. P., wykonywał działalność twórczą jako twórca ludowy od 1 stycznia 1960r. do 31 grudnia 1973r tj. przez okres 14 lat. W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że W. P. złożył wniosek z dnia 16 listopada 2007r. , domagając się zmiany decyzji ostatecznej Komisji . Z ustaleń organu wynikało, że decyzja Komisji z dnia [...] stycznia 1995r. uwzględniała w całości żądanie W. P.. Stosownie do art. 155 kpa zmiana decyzji mogła nastąpić z uwagi na słuszny interes społeczny lub należycie wykazany interes strony. Żadna z tych okoliczności zdaniem Ministra nie zachodziła. Składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy W. P. powołał dwa dokumenty: zaświadczenie Gminy Rybno z dnia [...] września 2005r., w którym zawarto oświadczenie, że W. P. rozpoczął działalność w charakterze twórcy Ludowego od 1950r., pismo starosty Powiatowego w Sochaczewie z dnia 25 maja 2005r. stwierdzające, że przez okres 55 lat wykonywał działalność twórczą , osiągając wspaniały dorobek poetycki. Na żądanie organu(Ministra) Wójt Gminy Rybno pismem z dnia 11 czerwca 2008r. wyjaśnił, że urząd nie posiada żadnych dokumentów świadczących o działalności twórczej W. P.. Zaświadczenie oparto na oświadczeniu W.P. , który uprzedzony o odpowiedzialności karnej oświadczył, że jest poetą ludowym od 1950r. do chwili obecnej i wydaje tomiki poezji przez siebie napisane. Oświadczenie zostało uznane za dostateczną podstawę do wydania zaświadczenia. Nie było więc wydane w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 217 kpa. Podkreślono także, że skoro W. P. urodził się 1 listopada 1935r. , to w 1950r. miał dopiero 15 lat, a więc jako nieletni nie mógł być twórcą ludowym. Starosta Powiatowy w Sochaczewie oświadczył, że skierowane do W. P. pismo miało charakter listu gratulacyjnego, wynikało z wcześniejszych jego roszczeń uhonorowania j twórczości. W ocenie Ministra w istocie brak jest dowodu na rozpoczęcie przez W. P. działalności twórczej w 1950r. Nie zachodzą zatem podstawy do zmiany decyzji Ministra Kultury z dnia [...] marca 2008r. oraz decyzji Komisji do spraw Zaopatrzenia Emerytalnego twórców przy Ministrze Kultury i Sztuki z dnia [...] stycznia 1995r. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2008r. złożył W. P.. Zarzucił niezgodne z prawdą wpisanie rozpoczęcia działalności twórczej na rok 1960 zamiast 1950. Opisał swoje starania, by to zmienić, swoją trudną sytuacje materialną, zły stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie istnienia przesłanek z art. 155 kpa. Postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu nie zmierza do ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, przewidziany w art. 155 kpa nie prowadzi do poprawiania skutków powstających w rezultacie uprzednich twierdzeń strony, która składając swoje oświadczenie woli uczyniła to z zamiarem wywołania określonych skutków prawnych. Twierdzenie skarżącego złożone w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym wskazujące rok 1960 jako rozpoczęcie działalności nie może być zmienione w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazany powyżej przepis pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej stronie. Organ w ramach tego przepisu winien dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany lub uchyleniu decyzji. Organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że podziela stanowisko organu, iż nie ma żadnego dowodu, który wskazywałby, że W. P. rozpoczął działalność twórczą z dniem 1 stycznia 1950r. stwierdził ponadto, że w sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności wskazanych w art. 155 kpa, która umożliwiłaby zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której skarżący nabył określone w niej prawo. W istocie zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. P.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w normach art. 145§1 pkt.1lit.c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi W. P. w sytuacji gdy Minister wydał zaskarżoną decyzję z oczywistym naruszeniem art.7, 77 §1 kpa. Nie przeprowadził bowiem wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, opierając się jedynie na dowodach złożonych przez stronę. Spowodowało to niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zgłoszono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wywiedziono, że Sąd I instancji nie zbadał zaskarżonego rozstrzygnięcia ani poprzedzającego go postępowania pod kątem dochowania przez organ zasad oficjalności i prawdy obiektywnej. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oparta ona została jedynie dowodach z dokumentów przedłożonych przez stronę. Minister poza sprawdzeniem tych pism nie wykazał żadnej inicjatywy dowodowej. Nie starał się wyjaśnić poprzez inne środki dowodowe, czy skarżący w okresie od 1950r. do 1960r. wykonywał pracę twórczą. W ocenie skarżącego kasacyjnie chociażby przedłożony przez stronę tomik poezji dawał organowi pewne możliwości i wskazówki dowodowe. Z tomiku tego wynika bowiem , że W. P. publikował w rozmaitych periodykach literackich, tak w kraju jak i za granicą, m.in. w paryskiej Kulturze. Minister mógł zatem we wskazanych przez stronę czasopismach sprawdzić, czy w okresie od 1950-60r. strona skarżąca kasacyjnie publikowała w nich. Nie skorzystano jednak z tej możliwości, nie poszukiwano innych środków dowodowych, które pozwoliłyby wyjaśnić, czy przed rokiem 1960 Wymieniony wykonywał pracę twórczą. Wskazano również na zaświadczenie wydane przez kierownika Drukarni Miejskiej w Sochaczewie z dnia 17 maja 1959r. Z pisma tego wynika, że strona od 1950r. wydaje tomiki poezji, które drukowane miały być w drukarni w Sochaczewie. Organ wbrew zasadom postępowania przerzucił na stronę ciężar udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona skutki prawne. Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd jakoby nie było żadnego dowodu na to, że skarżący kasacyjnie rozpoczął działalność twórczą od 1950r. nie znajduje żadnego umocowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Z uwagi na opisane wyżej uchybienia proceduralne konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji winien bowiem sprawdzić, czy w toku postępowania organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, wyczerpując wszelkie możliwości ustalenia, czy W. P. wykonywał pracę twórczą przed 1960r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.130.1270. ze zm.), dalej ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art.183§1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wywieść należało, iż w istocie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanej normy prawa postępowania przed sądami administracyjnymi. W istocie bowiem nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż Minister prowadząc postępowanie dopuścił się naruszenia norm prawa procesowego zawartych w art.7,77§1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkować powinno koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w myśl art. 145§1pkt.1lit.c) ppsa.. Wbrew zarzutom Minister nie był zobligowany do prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Słusznie Sąd I instancji wywiódł, że celem postępowanie prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy (patrz tezy wyroków: WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06 LEX nr 318247 i NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II OSK 267/06 LEX nr 326277). Strona nie może zatem dążąc do zmiany decyzji w tym trybie zmieniać zakresu pierwotnego żądania, prowadzić celem wykazania jego zasadności dodatkowego postępowania dowodowego. W. P. żądając zmiany ustalenia okresu wykonywania działalności twórczej dążył w istocie do rozszerzenia zakresu sprawy administracyjnej. We wniosku z dnia 10 listopada 1994r. wskazywał, że działalność twórczą rozpoczął w 1960r. Żądając zmiany decyzji wskazał, iż działalność tę rozpoczął w 1950r. Tak określone żądanie zmiany jak i prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w świetle art.155 kpa uznać należało za niezasadne. W tym stanie rzeczy niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej co do zaniechania przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego celem udokumentowania rzeczywistego okresu wykonywania działalności twórczej. Konieczność badania zasadności żądania zmiany decyzji w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej wyklucza zasadność zarzutu co do niekompletności zgromadzonego materiału w sprawie. W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 184 ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach pomocy, gdyż przepisy art.209 i art. 210 p,p,s,a, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną w postępowaniu pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. A. Łaskarzewska M. Czapska-Górnikiewicz A. Jurkiewicz