II SA/Gl 546/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] złotych. M. S. wnioskiem z dnia [...] roku – skierowanym do Burmistrza T. – wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budowy lądowiska na działce nr [...] dla samolotów lekkich do 5700 kg. Organ I instancji w związku z powyższym wnioskiem zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie lądowiska dla samolotów lekkich. Wnioskodawca pismem z dnia [...] roku ( k.36 akt administracyjnych ) skierowanym do organu I instancji wyjaśnił, że jego wniosek z dnia [...] roku nie dotyczył inwestycji celu publicznego, a "art. 2" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierający definicję inwestycji celu publicznego nie obejmuje jego zamierzenia inwestycyjnego. [...] roku organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę i pozostałe strony, że dalsze postępowanie będzie się toczyć w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Burmistrz T. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 z 2003 roku, poz. 717 z zm., dalej powoływana jako ustawa ) ustalił warunki zabudowy dla budowy lądowiska dla samolotów lekkich do 5700 kg na działce nr [...], położonej w rejonie ul. [...] i ul. [...] w T. Powyższa decyzja została uchylona do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy, a także art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588 ). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] roku nr [...] ustalił wnioskowane warunki zabudowy dla lądowiska dla samolotów lekkich, przewidzianego do realizacji na działce [...]. W uzasadnieniu wskazał na pozytywne uzgodnienia dokonane przez właściwe organy, dokonanie analizy warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, ustalenie stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem. Czynności te wykazały dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyły Zakłady [...] w T. w likwidacji wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podano, że teren projektowanej inwestycji pokrywa się z obszarem objętym zadaniem o znaczeniu wojewódzkim polegającym na kompleksowym unieszkodliwianiu odpadów. Zarzucono, że decyzja nie zawiera żadnych zastrzeżeń związanych z projektowanym unieszkodliwianiem odpadów znajdujących się na działce objętej wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 173, poz. 1218) dodany został do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 z zm.) pkt 1b, który do celów publicznych zalicza wydzielenie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty obsługi ruchu lotniczego, w tym rejony podejść oraz budowę i eksploatację tych lotnisk i urządzeń. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2002 roku – Prawo lotnicze ( t.j. Dz. U. z 2006 roku, nr 100, poz. 696 z zm.) do lądowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lotnisk, a więc zamierzenie inwestora należy uznać za inwestycję celu publicznego ( art. 2 pkt 5 ustawy), co oznacza konieczność prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze do sądu administracyjnego M. S. wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art. 6 pkt 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 93 ust. 3 ustawy – Prawo lotnicze poprzez bezprawne przyjęcie, iż budowa lądowiska stanowi inwestycję realizującą cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje . Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie, przy uwzględnieniu stanu ustalonego w aktach administracyjnych i treści decyzji ostatecznej sprowadza się do rozstrzygnięcia czy budowa lądowiska stanowi inwestycję celu publicznego. Inwestycja celu publicznego została zdefiniowana w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 03.80.717 z zm.) Przez inwestycję tą należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym ( gminnym ) i ponadlokalnym ( powiatowym, wojewódzkim i krajowym ), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Inwestycja celu publicznego, dla której ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje ustalenie lokalizacji w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ( art. 4 ust. 2 pkt 1) składa się z dwóch elementów : przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacja celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przypisania inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb wspólnoty samorządowej lub całego społeczeństwa. Tylko w wypadku gdy zamierzona inwestycja przewidziana do realizacji na terenie bezplanowym stanowi inwestycję celu publicznego, wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla objęcia inwestycji zakresem przepisów dotyczących tej decyzji, należy udowodnić, że inwestycja spełnia przesłanki wskazane w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanek tych nie można interpretować w sposób rozszerzający. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż budowa lądowiska stanowi cel publiczny. Istotnie zgodnie z art. 6 pkt 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku, który obowiązuje od dnia 22 października 2007 roku celem publicznym w rozumieniu tej ustawy, a nie inwestycją celu publicznego o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wydzielenie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejony podejść oraz budowe i eksploatacje tych lotnisk i urządzeń. Z kolei art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku Prawo lotnicze ( Dz. U. 06.100.696 z zm.) stanowi, że do lądowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lotniska z zastrzeżeniem ust. 4 i 5. Z mocy art. 93 ust. 3 Prawa lotniczego odpowiedniemu stosowaniu przepisów o lotniskach do lądowisk podlegają jedynie przepisy tego Prawa, a nie jakichkolwiek innych ustaw, w tym w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednie stosowanie przepisów polega bowiem na tym, że przepisy te i to objęte ustawą, która takie odpowiednie stosowanie wprowadza, stosowane są w sposób pełny, z pewnymi modyfikacjami lub w ogóle nie są stosowane. Wykładni art. 93 ust. 3 Prawa lotniczego należy dokonywać w związku z ust. 4 i 5 tego przepisu, które przewidują wydanie przez ministra właściwego do spraw transportu rozporządzeń wyłączających zastosowanie przepisów dotyczących lotnisk w stosunku do lądowisk i określających wymagania, jakie powinny spełniać lądowiska ze względu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego i ochronę środowiska oraz szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji lądowisk, tryb zgłaszania lądowisk do ewidencji, wzór ewidencji oraz szczegółowe zasady dopuszczenia lądowisk do użytkowania mające na względzie bezpieczeństwo ruchu lotniczego. W związku z wydaniem przewidzianych art. 93 ust. 4 i 5 ustawy Prawo lotnicze rozporządzeń wykonawczych przepisy dotyczące lotnisk mają do lądowisk zastosowanie – to odpowiedni – jedynie w zakresie rozpoczęcia użytkowania ( art. 92 ust. 2 ). Lądowisko nie spełnia także drugiej przesłanki z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla uznania jego realizacji za inwestycje celu publicznego bowiem jego realizacja nie posiada znaczenia co najmniej lokalnego i nie służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Już z samego wniosku inwestora, a także skargi i wyjaśnień wnioskodawcy złożonych na rozprawie przed sądem jednoznacznie wynika, że lądowisko ma służyć jedynie zaspakajaniu jego potrzeb. Niezależnie od stanowiska inwestora, należy podkreślić, iż stosownie do uregulowań Prawa lotniczego funkcją lądowiska nie jest obsługa ruchu lotniczego, bowiem statki powietrzne mogą startować i lądować na lądowiskach ( i innych miejscach poza lotniskami wpisanymi do rejestru lotnisk ) jedynie w przypadkach określonych w art. 93 § 3 ust. 1 pkt 1 – 5 tego prawa. Przypadki te nie wyczerpują pojęcia "obsługi ruchu lotniczego", która powinna opierać się na zharmonizowanym i powtarzalnym koordynowaniu przylotów i odlotów. Skoro inwestycja polegająca na budowie lądowiska nie realizuje celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami ani nie służy zaspakajaniu potrzeb na poziomie conajmniej lokalnym to nie stanowi ona inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec nie spełnienia przez zamierzoną inwestycję przesłanek do uznania jej za inwestycje celu publicznego, o których mowa w powołanym wyżej art. 2 ust. 5, bez znaczenia pozostaje twierdzenie skargi, iż skarżący będący osobą fizyczną nie może być realizatorem takiej inwestycji. To ostatnie zagadnienie jest sporne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jednakże w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie wymaga rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a w związku z art. 152 i 200 oraz 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł jak w sentencji. Organ odwoławczy w postępowaniu ponownym jest zobowiązany do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu wyżej przedstawionego stanowiska Sądu co do możności zakwalifikowania inwestycji do inwestycji celu publicznego. su