II SA/Wr 388/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "..." w granicach Gminy B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Miejskiej w B. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem kosztów postępowania sądowego. Na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] przystąpiono do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B.. Według ustaleń zawartych w uchwalonym Studium z czerwca 1998r., akt ten określa cele i kierunki polityki przestrzennej prowadzonej przez samorząd, które powinny być korygowane nie rzadziej niż raz na dwa lata. Stadium układa się z trzech części, z których pierwsza zawiera syntetyczną diagnozę stanu zagospodarowania i uwarunkowań rozwoju, druga określa kierunki rozwoju przestrzennego, zaś trzecia obejmuje ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przy czym dla realizacji celów rozwoju miasta i gminy wydzielone zostały strefy o zróżnicowanych politykach przestrzennych wg funkcji i sposobu zagospodarowania, jak też wskazano obszary, dla których sporządzenie planów miejscowych jest obowiązkowe. Jak podano, użytki rolne stanowią 42,8 % powierzchni miasta i gminy, w tym najcenniejsze dla rolnictwa chronione kompleksy glebowe I, II, III i IV klasy bonitacji obejmujące m.in. grunty wsi P.. Opisano zagrożenia dla jakości gleb, o charakterze niepokojąco postępującym. Odnośnie zasobów surowcowych wymieniono m.in. udokumentowane złoża pospółki i nieudokumentowane złoża żwiru w obrębie wsi P.. Wskazano, że rozwój działalności gospodarczej w oparciu o wzrost eksploatacji surowców mineralnych wiąże się z degradacją walorów przyrodniczo-krajobrazowych oraz obszarów ochrony gruntów rolnych i zlewni N. K.. Eksploatacja surowców prowadzona jest systemem odkrywkowym w rejonie wsi G., D. i P.. W ramach obszarów problemowych Studium wymienia wieloproblemowy rejon P.- D. – P. wyodrębniony ze względu na występowanie rozległej strefy bezpośredniego zagrożenia powodziowego i dla znalezienia technicznych oraz przestrzennych rozwiązań wobec możliwych kierunków rozwoju funkcjonalnego w ramach rolnictwa (gleby o wysokiej bonitacji), przemysłu (złoża kruszyw naturalnych) i rekreacji (związanej z planowaną realizacją zbiornika "K."). Określając cele rozwoju miasta i gminy Studium uznało za podstawowy cel ekonomiczny aktywizację rozwoju funkcji turystyczno-wypoczynkowej, ponadto zapewnienie wsparcia dla tworzenia i rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw oraz umocnienie rodzinnych gospodarstw rolnych. Wśród celów ekologicznych wymieniono ochronę szczególnych i wybitnych w skali kraju wartości przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych. Cele przestrzenne miały polegać na zachowaniu lub przywróceniu ładu przestrzennego w oparciu o walory kulturowe i przyrodniczo–krajobrazowe. Wydzielono strefy o zróżnicowanych politykach przestrzennych, które podzielono na obszary o odmiennych funkcjach, z których wyznaczonych tereny o różnych sposobach zagospodarowania. Strefy te to strefa I "K.", strefa II "M.", III "W." z obszarem IIIC – osadniczym o preferowanej funkcji rolniczej i nieuciążliwej działalności przetwórczej G., P., P., D. oraz strefa IV "G." obejmująca otwarte tereny gospodarki rolno – leśnej, przemysłowo – komunalnej i wypoczynkowo–turystycznej gminy, podzielona na obszary IV A – leśny, IV B- rolniczy (grunty orne i użytki zielone wyłączone spod zabudowy, IV C – aktywności gospodarczej (tereny istniejące i proponowane do rozwoju nieuciążliwej działalności gospodarczej związanej z przemysłem wydobywczo przetwórczym) i IV D-komunalny (tereny wysypiska śmieci w rozbudowie). Studium określiło kierunki zagospodarowania przestrzennego w strefach otwartych, podkreślając ograniczenie tam funkcji osadniczej. W dniu [...] Rada Miejska w B. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "P. – P." w granicach gminy B., następnie opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...] z dnia [...]r. W części wstępnej uchwały powołano jej podstawę prawną z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1951 z późn. zm. ), art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2005r., Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), a także zaznaczono stwierdzenie zgodności uchwalanego planu z ustalenia określonymi w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.". W §3 pkt 9 uchwały opisano symbole identyfikujące tereny, w tym PGw – teren działalności górniczej z ustalonym kierunkiem rekultywacji wodno-leśnym na ternie planowanego zbiornika wodnego " K. Z.i", PGr – teren działalności górniczej z ustalonym kierunkiem rekultywacji rolnym, leśnym lub wodnym, R- teren użytków rolnych, [...] - tereny zabudowy. W §17 uchwały wskazano, że uchwała dotyczy wyznaczonego obszaru i terenu górniczego złoża kruszywa naturalnego "P. – P." podlegającego ochronie prawnej na mocy przepisów odrębnych. Dla umożliwienia przyszłej lokalizacji zbiornika "K. Z." w rysunku planu wyznacza się orientacyjny zasięg zapór bocznych i przyszłej strefy ochrony sanitarnej, nie będące ustaleniem wiążącym, zaś dla zbiornika "D.’ ustala się strefę ograniczonego zainwestowania. W rozdziale III uchwały zawarto przepisy dotyczące poszczególnych terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, w § 21 tereny oznaczone symbolami [...] przeznaczone pod działalność górniczą z ustalonym kierunkiem rekultywacji rolnym lub wodno–leśnym, w których dopuszczono eksploatację kruszywa naturalnego sposobem odkrywkowym, wykorzystanie terenu [...] na cele rolno – rekreacyjne z możliwością realizacji zbiornika wodnego o charakterze komercyjnym, a §22 tereny oznaczone symbolami [...] przeznaczone pod działalność górniczą z ustalonym kierunkiem rekultywacji wodno–leśnym, w których dopuszczono eksploatację złoża kruszywa naturalnego sposobem odkrywkowym oraz zezwolono na czasowe przełożenie głównego koryta N.K., §23 oznaczone symbolami [...] przeznaczone pod użytki rolne, z dopuszczeniem działalności górniczej eksploatacji kruszywa naturalnego w miejscu planowego zbiornika D. na terenie [...]. W §30 uchwały ustalono stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w terenach oznaczonych symbolami [...] w wysokości 20%, a dla pozostałych terenów 0%. W załączniku Nr 7 uchwały wskazano, że została uwzględniona uwaga mieszkańców wsi P. dot. przesunięcia granic obszaru górniczego na bezpieczną odległość od zabudowań, przez ograniczenie zasięgu wyrobiska do granic projektowanego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. zbiornika retencyjnego. W skardze do sądu administracyjnego złożonej przez Wojewodę D. jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 17 pkt 4 p.z.p. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak wynika z załącznika graficznego do przedmiotowego planu tereny wskazane w §21 i 22 uchwały, a także granice obszaru objętego planem miejscowym, granica obszaru i terenu górniczego, obejmują obszar oznaczony w Studium jako" [...]. Studium to zachowało moc na podstawie art. 87 ust. 1 p.z.p. i było wiążące przy sporządzaniu planu zgodnie z art. 9 ust. 4 tej ustawy. Studium przewidziało możliwość przeznaczenia pod działalność górniczą jedynie terenu oznaczonego jako [...], natomiast nie było to dopuszczalne w odniesieniu do terenu [...]. W odniesieniu na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że obszar objęty opracowaniem przedmiotowego planu miejscowego położony jest w całości w strefie oznaczonej symbolem IV-B. Organ powołał jednak przepis art. 16 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym udzielenie koncesji na działalność górniczą wymagało uzgodnienia z właściwym burmistrzem na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, geolog wojewódzki wydał koncesję, więc musiały zostać spełnione wymagania zgodności zamierzenia ze "Studium ...", podobnie jak w przypadku uzgodnienia koncesji na podstawie planu miejscowego organ wydający koncesję nie kwestionował tej podstawy. Spełniono wymaganie Studium ochrony złóż kopalin, gdyż zgodnie z art. 1 pkt 3 pr. g.g. ochrona ta nie oznacza zakazu wydobycia. Studium dopuszcza przemysł wydobywczy w strefie IV "Gospodarczej". Nie naruszono ustanowionego w Studium zakazu zabudowy, gdyż wyrobisko górnicze nie jest zabudową. Przede wszystkim zaś wyrobisko górnicze jest czasowym wykorzystaniem terenu. Po wygaśnięciu koncesji podmiot zobowiązany jest do rekultywacji terenu, co oznacza w dalszym ciągu użytkowanie rolnicze po zaniechaniu eksploatacji. Dla przedmiotowego zamierzenia zarówno Minister Rolnictwa jak i Wojewoda D. w zakresie swoich kompetencji wyrazili zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne. Przyjęły zatem powyższe organy jako interes nadrzędny racjonale wykorzystanie złoża a następnie przywrócenie rolniczego wykorzystania gruntów po zaniechaniu eksploatacji. W załączniku graficznym do Studium na terenie objętym uchwałą występują złoża objęte ochroną prawną oraz oznaczono orientacyjny zasięg zbiornika retencyjnego "P.". Oznacza to, że Studium dopuszczało na tym terenie eksploatację kruszywa, a w dalszej kolejności budowę zbiornika oraz rekultywację na cele rolne. Należało więc ocenić uchwalony plan miejscowy za zgodny ze studium. Obszar IV- B z określonym w Studium przeznaczeniem rolniczym został jednocześnie wyłączony spod zabudowy i objęty ustalonym kierunkiem rekultywacji, zatem nie jest obszarem przeznaczonym pod typową działalność górniczą. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Jak stanowi art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis ten odnosi się nie tylko do studium sporządzonego w wykonaniu tej ustawy, ale ponadto, zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy do studiów uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995r., które zachowały moc. Dlatego projekt planu miejscowego sporządza się uwzględniając ustalenia studium (art. 17 pkt 4 ustawy), zaś plan miejscowy uchwala się dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niewątpliwie szczególnie rażąca niezgodność pomiędzy ustaleniami studium a ustaleniami planu miejscowego zachodzi wówczas, gdy sprzeczność ta dotyczy rodzaju przeznaczenia danego terenu. Zaskarżony plan sporządzony został w nawiązaniu do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947) i zakwestionowanie ważności podstawowych dla tego planu ustaleń określających przeznaczenie terenów pod działalność górniczą, musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały. W nin. sprawie nie ulegało wątpliwości, co trafnie podkreśliły obie strony, że w planie miejscowym nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 4 pkt 6 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) Tymczasem w studium wyodrębniono ze strefy [...] Gospodarczej obszar oznaczony jako [...] o charakterze wyłącznie rolniczym. W oczywisty sposób niezgodny z tym ustaleniem studium był zapis planu miejscowego ustalający przeznaczenie tego obszaru pod działalność górniczą. To nowe przeznaczenie terenu byłoby dopuszczalne dopiero po uprzedniej zmianie uchwały w sprawie studium. W przeciwnym razie występuje naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące jego nieważnością. Wbrew wywodom organu, wydanie aktu stosowania prawa (koncesja) lub zgodność uchwały w sprawie planu z pozostałymi wymogami jej ważności (przykładowo wykorzystanie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych), nie wyłączały stosowania kolejnego wymogu ważności uchwały w postaci zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium. Argument, że zmiana przeznaczenia gruntów jest nieistotna, gdyż ma charakter epizodyczny był bezzasadny, skoro zmiana nastąpiła i to w sposób sprzeczny z ustaleniami studium, zaś element czasowości tej zmiany nie miał znaczenia dla ocen. Nie znajdowały oparcia w ustaleniach studium twierdzenia organu o spójności uchwalonego planu z polityką przestrzenną określoną w studium. Jak przedstawiono na wstępie, Studium zalecało szczególną ochronę kompleksów glebowych wysokich klas, czego zagrożeniem byłby rozwój działalności górniczej, zaś szanse rozwoju Gminy upatrywało w aktywizacji funkcji turystyczno – wypoczynkowej i umacnianiu gospodarki rolnej. Wartości kulturowe, przyrodnicze i krajobrazowe Gminy uznane zostały w studium za wybitne w skali kraju. Dlatego przemysł wydobywczo- przetwórczy ograniczono do obszaru[...] – aktywności gospodarczej. Samo jedynie respektowanie ograniczenia funkcji osadniczej w obszarze [...] - rolniczym i obietnica odwrócenia jego degradacji poprzez rekultywację (stanowiącą zresztą niezależny obowiązek ustawowy), nie przekreślały stanu niezgodności z ustaleniami Studium po przeznaczeniu tego obszaru w przeważającej części na cele nierolnicze, o czym stanowią §§21, 22 i 23 planu. Należy jeszcze wzmiankować o sprzeczności §30 uchwały w zakresie stawki 0 opłaty planistycznej z art. 15 ust. 2 pkt 12 i 36 ust. 4 p.z.p., skoro ustawa nie wyposażyła rady gminy w upoważnienie do odstąpienia od ustalenia stawki czy też zwolnienia od opłaty określonych terenów zależnie od szczególnych okoliczności. Z tych wszystkich względów, mając na uwadze art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz na podstawie art. 147§1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 6.01.09r.