I OSK 605/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 367/08 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. IV SA/PO 367/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie – Filia [....] (dalej jako MOPR) z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] dotyczącą odmowy udzielenia pomocy finansowej na zakup biletów MPK (komunikacji miejskiej) i uregulowanie kar za brak biletu podczas przejazdu komunikacją miejską. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik MOPR, na podstawie art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 39, art. 41 art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm., powoływana dalej jako ustawa o pomocy społecznej) odmówił G. L. udzielenia pomocy finansowej pod warunkiem zwrotu całości lub części świadczenia na uregulowanie kar za brak biletu podczas przejazdu komunikacją miejską oraz zakup biletów MPK. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] maja 2008 r. wpłynął do MOPR wniosek skarżącej, dotyczący prośby o pomoc finansową na zakup biletów komunikacji miejskiej. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] maja 2008 r. skarżąca dodatkowo zgłosiła prośbę o pomoc finansową na uregulowanie kar za brak biletu podczas przejazdu komunikacją miejską. W toku wywiadu ustalono, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada status osoby bezrobotnej, jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Łączny jej dochód wnosi 726,22 zł na co składają się: dodatek mieszkaniowy - 229,22 zł, zasiłek okresowy - 247 zł, zasiłek celowy na żywność - 250 zł. Organ stwierdził, że ustalony dochód przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - 477 zł, co jest jedną z podstaw odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, jednak rozważając sytuację życiową strony organ szczególnych okoliczności nie znalazł. Uznał bowiem, że przyznanie pomocy na uregulowanie kar za brak biletu podczas przejazdu komunikacją miejską nie jest niezbędną potrzebą bytową. Uregulowanie takiej kary jest sprzeczne z interesem społecznym a przede wszystkim z celami pomocy społecznej. Żądanie pomocy społecznej w tym zakresie nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. W ocenie organu strona jest w stanie we własnym zakresie zakupić sobie bilety MPK chociażby z zasiłku okresowego. Wnioskodawczyni objęta jest bowiem kompleksową pomocą finansową. MOPR systematycznie opłaca jej czynsz, energię elektryczną, abonament telefoniczny, ma zapewnioną pomoc na żywność a także inne potrzeby życiowe. Nadto, z uwagi na toczące się postępowanie sądowe, dotyczące przywrócenia do pracy, strona nie jest aktywizowana w kierunku poszukiwania zatrudnienia. Nie jest zatem zasadne, by przyznać dodatkową formę pomocy na zakup biletów MPK. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. L. nie zgadzając się z odmową udzielenia pomocy. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako - kpa ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że karę za jazdę środkami komunikacji miejskiej bez biletu orzekł Sąd Rejonowy [...] zasądzając ją od strony na rzecz MPK, wraz z odsetkami ustawowymi. Analizując cele polityki społecznej państwa, wymienione i uszczegółowione w art. 2-4 ustawy o pomocy społecznej, oraz zakres podstawowych potrzeb bytowych wskazanych w art. 39 ust. 1-2 ww. ustawy organ II instancji doszedł do wniosku, że zapłata kary za przejazd środkami komunikacji miejskiej nie jest potrzebą bytową w znaczeniu ustawy o pomocy społecznej. Nie może być zatem zaspokajana ze środków, które są przekazywane pomocy społecznej. Niezależnie od tych wywodów, organ odwoławczy wskazał, na ustaloną przez organ I instancji sytuację bytową strony nie kwalifikującą jej do udzielenia pomocy w zakresie sfinansowania zakupu biletów MPK. G. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. W skardze zaprzeczyła, jakoby otrzymywała dochód w kwocie wskazywanej w decyzjach organów I i II instancji. Wywodziła, że zasiłek celowy na czynsz i dodatek mieszkaniowy jest wypłacany bezpośrednio przez MOPR na konto administracji mieszkania. Wskazywała, że nie są zaspokojone jej podstawowe cele bytowe a bilety MPK należą do tej kategorii potrzeb. Poza tym podkreśliła, że przyznany jej zasiłek celowy jest sukcesywnie zmniejszany mimo, że ceny żywności i innych dóbr wzrastają. Uzasadniając wyrok wydany w dniu 3 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że kontrola sądowa w zakresie uznaniowych decyzji administracyjnych ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonał ustalenia stanu faktycznego oraz czy ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, orzekające organy rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie kar za brak biletu podczas przejazdu komunikacją miejską oraz zakup biletów MPK, w sposób prawidłowo wskazały, jakie są warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, a swe stanowisko przekonywująco umotywowały. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Artykuł 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. nr 64 poz. 593 ze zm.) definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przy czym warunkiem korzystania z pomocy społecznej, jest to, aby po pierwsze jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Przyznanie stronie świadczenia z pomocy społecznej uzależnione jest od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi ponadto kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Biorą powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy zasadnie odmówiły skarżącej pomocy na zakup biletów komunikacji miejskiej i uregulowanie kar za brak biletu podczas przejazdu komunikacją miejską. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało bowiem, że na dochód skarżącej (726,22 zł.) składają się zasiłek okresowy, zasiłek celowy oraz dodatek mieszkaniowy, przy czym tak ustalony dochód znacząco przekracza ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (477 zł.). Ponadto z akt administracyjnych wynikało, że skarżąca objęta jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną. Ustalony dochód skarżącej jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego, jednak decydującym, a słusznym w ocenie Sądu argumentem organów było ocenienie wniosku jako nieuzasadnionego, nie należącego do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. Jako bezzasadne Sąd ocenił stwierdzenie podniesione w skardze, że dochód skarżącej jest niższy niż wskazywany w zaskarżonej decyzji, bowiem część środków przekazywana jest bezpośrednio na konto administracji mieszkania. Sąd podkreślił, że zadaniem organów pomocy społecznej nie jest (poza przypadkami szczególnymi) trwałe wyręczanie w zaspakajaniu potrzeb bytowych, ale udzielanie pomocy po to, aby dana osoba jak najszybciej była w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie (aktywizacja). Dlatego trafnie organy administracji uznały, że wobec przekroczenia przez skarżącą ustawowego kryterium dochodowego ewentualna pomoc mogłaby zostać udzielona na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, jednak opłacenie kar za brak biletu nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Słusznie również organy odmówiły skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego na zakup biletów MPK. G. L. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2008 r. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. nr 64 poz. 593 ze zm.) polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnej interpretacji przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materiałnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, 2) naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(p.p.s.a.) tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi i pominięcie naruszeń jakich w toku postępowania dopuścił się MOPR tj.: art. 106 pkt. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez nierzetelne przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i brak zebrania w tym zakresie wszelkich istotnych dowodów. Zdaniem skarżącej postępowanie organu administracyjnego, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, było prowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności z naruszeniem zasady dążenia organu administracyjnego do ustalenia prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywatela do organów administracji. Pracownik socjalny przeprowadzający na podstawie art. 106 pkt. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. nr 64 poz. 593 ze zm.) rodzinny wywiad środowiskowy wiedział o długotrwałej chorobie kręgosłupa skarżącej. Choroba ta w znacznym stopniu ogranicza możliwości poruszania się. Przeciwdziałanie dalszemu postępowi choroby polega na poddawaniu się zabiegom rehabilitacyjnym. To z kolei, wiąże się z koniecznością dojścia lub dojechania na zabiegi. Zabiegi wielokrotnie odbywają się w różnych miejscach punktach Poznania, w znacznym oddaleniu od miejsca zamieszkania skarżącej. MOPR, nie zauważył tych okoliczności mimo, że to właśnie chorobą i kłopotami z poruszaniem oraz koniecznością dojazdu do lekarza, skarżąca tłumaczyła jazdę bez biletu. To samo uzasadnienie skarżąca podawała występując o pomoc finansową na zakup biletów MPK. Organ administracyjny nie przyjął tych faktów, twierdząc, że zakup biletów nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. Skarżąca odwołując się do Sądu Wojewódzkiego, dostarczyła zaświadczenia lekarskie, w tym badania komputerowe kręgosłupa. Materiały te nie zostały dostrzeżone i prawidłowo ocenione. Podkreślała, że przejazdy środkami komunikacji miejskiej bez biletu spowodowane były wyższą koniecznością dojechania na czas, na badania lekarskie i nie były spowodowane brakiem poszanowania prawa. Skarżąca nie zgodziła się z oceną Sądu, że brak jest podstaw do przyznania jej pomocy na podstawie art. 41 pkt.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Twierdziła, że jej przypadek jest szczególny, a bez biletów MPK nie może się poruszać i prowadzić rehabilitacji. Powinna skorzystać z dobrodziejstwa art. 41 wyżej cytowanej ustawy i uzyskać na wskazany cel specjalny zasiłek celowy. Skarżąca wskazała, że nie mogła przeznaczyć środków z zasiłku okresowego na zakup biletów, bo przeznacza je min. na wykup leków i zabiegi rehabilitacyjne. Zdaniem skarżącej, organy administracji przekroczyły granice swobodnego uznania, błędnie ustalając stan faktyczny, a Sąd I instancji -mimo zebranego w sprawie odmiennego materiału dowodowego - przekroczenia tego nie dostrzegł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W tej sytuacji rozważyć trzeba najpierw kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120). Mimo, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada wyżej wskazanym podstawom, to podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione ponieważ Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego nie można podzielić twierdzeń skargi, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaakceptowanie wadliwie ustalonego stanu faktycznego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, MOPR naruszył art. 106 pkt. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. nr 64 poz. 593 ze zm.) przez wadliwe przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, bez dążenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i zebrania wszelkich istotnych dowodów. Jednak analiza protokołu z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego świadczy, że skarżąca nie uzasadniała konieczności uzyskania pomocy na zakup biletów chorobą kręgosłupa i zabiegami rehabilitacyjnymi. Zapisy protokołu dowodzą, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, nadto posiadał z urzędu szeroką wiedzę o sytuacji materialnej oraz faktycznej skarżącej. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a ocenę nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia oparł na całości materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano. Podkreślić należy, że dopiero w skardze do Sądu Wojewódzkiego G. L. (w sposób ogólny) podnosiła występowanie u niej schorzeń, w tym kręgosłupa a dołączona do skargi dokumentacja lekarska pochodziła z dat późniejszych niż wydane decyzje. Tym samym nie można zarzucić organom braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Bogata argumentacja dotycząca zdrowotnej etiologii potrzeb skarżącej w zakresie finansowania biletów MPK znalazła swoje odzwierciedlenie dopiero w skardze kasacyjnej i nie była wbrew twierdzeniom skargi sformułowana na etapie postępowania administracyjnego. Poza tym, co wynika z akt postępowania administracyjnego skarżąca od kilku lat objęta jest kompleksową pomocą MOPR a jej sytuacja dobrze znana jest pracownikom organu I instancji. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. nr 64 poz. 593 ze zm.) polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnej interpretacji tego przepisu, Naczelny Sąd administracyjny ocenił ten zarzut za całkowicie niezasadny. Przepis art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Świadczenia na podstawie tego przepisu przyznawane są w ramach uznania administracyjnego (władzy dyskrecjonalnej). Ponadto przepis ten wyraźnie stanowi, iż taka forma pomocy społecznej nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej. Należało zgodzić się ze stanowiskiem organu pomocy społecznej, iż brak jest podstaw do uwzględnienia żądania przyznania pomocy na sfinansowanie zakupu biletów komunikacji miejskiej i uregulowanie kar za brak biletu podczas przejazdów tą komunikacją - zwłaszcza, że żądanie takie nie było motywowane konkretnymi zamiarami, ale dotyczyło ogólnie pojętej potrzeby mobilności w warunkach miejskich. W ocenie Sądu żądania podnoszone przez skarżącą mogą wynikać z błędnego przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Przepis art. 41 w/w ustawy wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy", nie jest przewidziana na pokrywanie choćby uzasadnionych ale nie niezbędnych potrzeb, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej ukierunkowanej na konieczny cel bytowy. W niniejszej sprawie organy słusznie oceniły, że zapłata kary za przejazd środkami komunikacji miejskiej oraz zakup biletów MPK nie jest niezbędną potrzebą bytową w znaczeniu ustawy o pomocy społecznej. Cele te nie mogą być zatem zaspokajana ze środków pomocy społecznej, a ich przyznanie skarżącej kolidowałoby z interesem społecznym. W świetle powyższych okoliczności nie można postawić Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu wadliwej oceny podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. Nie orzekł natomiast co do wniosku pełnomocnika skarżącej, ustanowionego z urzędu o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, gdyż stosownie do przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 p.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym jako Sądzie pierwszej instancji.