I OSK 703/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 681/08 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ustalającej opłatę adiacencką oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 681/08 oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy w Dębnie ustalił opłatę adiacencką w wysokości 3.015,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] w [...], przy ul. [...], na skutek jej podziału. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 345/04 uchylono zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchyliło decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W dniu 20 stycznia 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy w Dębnie ponownie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] w [...], przy ul. [...], na skutek jej podziału. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, organ wydał w dniu [...] marca 2006 r. decyzję ustalającą opłatę adiacencką w kwocie 3.986,70 zł. W celu określenia czy nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. Powyższy operat dowiódł faktu, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału geodezyjnego na mniejsze działki. Wzrost ten wynosił odpowiednio 13.289,00 zł. Od powyższej decyzji w dniu 4 kwietnia 2006 r., A. D. - właścicielka nieruchomości - wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymało w mocy kwestionowaną przez stronę decyzję. Decyzja powyższa została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ten jednak odrzucił skargę postanowieniem z dnia 25 października 2006 r. (sygn. II SA/Sz 992/06). Pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r. A. D. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w Dębnie z dnia [...] marca 2006 r. Jako podstawę wniosku wskazała art. 145 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. wznowiło postępowanie i w dniu [...] lutego 2008 r. decyzją odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2006 r. A. D. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, oczekując rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu dokumentów, które zostały dostarczone Kolegium już po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Zdaniem strony z dokumentów powyższych wynika, że gmina Dębno i ekspert dokonujący wyceny nieruchomości "doskonale wiedzieli, że tereny te są podmokłe i stoi na nich woda oraz, iż działki te nie nadają się na cele budowlane i są działkami rolnymi". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147, art. 149 § 2 i art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 98a w zw. z art. 151, art. 154 i art. 156 ust. 1,3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r. Kolegium wskazało, iż sama strona aktualnie twierdzi, że stan nieruchomości, w tym jej "wadliwość" wynikająca z "podmokłości" była znana organowi i rzeczoznawcy w dacie orzekania. Powyższe wyklucza faktyczne zaistnienie przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, a w praktyce oznacza wykluczenie możliwości uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.. Kolegium analizując okoliczności sprawy nie dopatrzyło się żadnych racjonalnych podstaw do stwierdzenia, że faktyczny stan nieruchomości nie był znany organowi w dniu orzekania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca podniosła, że naliczona opłata adiacencka za nieruchomość położoną w D. , oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], jest bezzasadna. Opłata ta została naliczona w sposób niejasny i nieuzasadniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, a nadto okoliczności te i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu wydającego decyzję są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Podnoszone przez stronę podstawy wznowienia wymagały przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyjaśnienia, czy faktycznie w sprawie wystąpiły nowe okoliczności lub dowody istniejące już wcześniej, a nie znane organowi wydającemu decyzję ustalającą obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Sama strona stwierdza w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że stan nieruchomości, w tym jej "wadliwość" wynikająca z "podmokłości" była znana organowi i rzeczoznawcy w dacie orzekania. Wyłącza to faktyczne zaistnienie przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, co w praktyce oznacza wykluczenie możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem podlegającej weryfikacji decyzji ostatecznej. Prawidłowo więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie analizując okoliczności sprawy nie dopatrzyło się żadnych racjonalnych podstaw do stwierdzenia, że faktyczny stan nieruchomości nie był znany organowi w dniu orzekania i utrzymało w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2006 r. Ponadto Sąd stwierdził, że zarzuty skargi wniesionej do Sądu dotyczą bezpośrednio decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, jednakże może rozstrzygać wyłącznie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem rozstrzygania przez organy administracji była kwestia "odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ustalającej opłatę adiacencką" i taki też jest zakres rozpoznawania sprawy przez Sąd, stąd Sąd nie ustosunkowuje się do zarzutów skargi dotyczących decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Od powyższego wyroku A. D. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się lub wyłącznie lakoniczne oraz pobieżne odniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności, poprzez brak podania jakiegokolwiek uzasadnienia oraz motywów, którymi kierował się Sąd odmawiając ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi uznając, że dotyczą one decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a także brak jakichkolwiek rozważań Sądu, co do tego, dlaczego i na jakiej podstawie uznał, iż zarzuty te dotyczą bezpośrednio decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej a nie nowych okoliczności lub dowodów w sprawie, b) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, c) art. 149 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie co do przyczyn wznowienia, zmierzającego do wyjaśnienia czy faktycznie w sprawie wystąpiły nowe okoliczności lub dowody istniejące już wcześniej a nie znane organowi wydającemu decyzję ustalającą obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, sprowadzające się do oparcia się tylko na oświadczeniu skarżącej, co do stanu wiedzy organu oraz eksperta dokonującego wyceny w zakresie stanu faktycznego gruntu a mianowicie jego "wadliwości" wynikającej z "podmokłości" i nie przeprowadzenie żadnych innych czynności, ustaleń, wyjaśnień, czy rzeczywiście w dacie orzekania stan faktyczny nieruchomości a więc jego "wadliwość" wynikająca z "podmokłości" był organowi i ekspertowi dokonującemu wyceny znany. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji odniósł się jedynie do zarzutu skarżącej dotyczącego nowych okoliczności faktycznych związanych z powstałą "wadliwością" nieruchomości wynikającą z jej "podmokłości". Sąd orzekający bezkrytycznie zaakceptował i przyjął za swoje stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w decyzji z dnia [...] maja 2008 r., stwierdzając, że skoro "sama strona stwierdza w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że stan nieruchomości, w tym jej wadliwość wynikająca z podmokłości była znana organowi i rzeczoznawcy w dacie orzekania" to "wyklucza to faktyczne zaistnienie przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia postępowania". Z takim stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić. Wprawdzie skarżąca we wniosku z dnia 27 lutego 2009 r. wyraża pogląd, co do możliwości posiadania wiedzy przez organ oraz eksperta dokonującego wyceny, co do stanu podmokłości terenu to jednak wcale nie oznacza to, iż tak faktycznie było. W innym wniosku bowiem z dnia 31 sierpnia 2007 r. stwierdza ona, że o fakcie "wadliwości" terenu z powodu "podmokłości" dowiedziała się dopiero pomiędzy 1 a 13 sierpnia 2007 r. Z materiału dowodowego wynika, że "postępowanie wyjaśniające" przeprowadzone przez Kolegium mające na celu ustalenie czy faktycznie w sprawie wystąpiły nowe okoliczności lub dowody istniejące już wcześniej, a nie znane organowi i rzeczoznawcy, sprowadzało się tylko do przywołania i powołania się na stwierdzenie samej skarżącej jakoby według niej stan nieruchomości w tym jej "wadliwość" wynikająca z "podmokłości" były temu organowi i ekspertowi znane. Poza tym, SKO nie przeprowadziło w tym zakresie żadnych innych czynności, ustaleń, wyjaśnień, czy rzeczywiście w dacie orzekania stan faktyczny nieruchomości a więc jego "wadliwość" wynikająca z "podmokłości" był organowi i ekspertowi znany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Z redakcji przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. W pierwszym bada się czy istniały przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli organ ustali, że w sprawie istnieją podstawy do wznowienia postępowania przechodzi do drugiego etapu postępowania, w którym ustala czy zaistniała przesłanka wznowienia wywarła wpływ na kształt wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. Jeżeli zaś taki wpływ wywarła organ winien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę będącą przedmiotem wznowienia postępowania W sprawie niniejszej organ administracji publicznej, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. stwierdziło, że w sprawie nie zaistniała przesłanka dająca podstawę do wznowienia postępowania, gdyż strona twierdzi, że stan nieruchomości, w tym jej "wadliwość" wynikająca z "podmokłości" była znana organowi i rzeczoznawcy w dacie orzekania. Powyższe oznacza, że organ w ogóle nie przeszedł do etapu ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] w [...], przy ul. [...], na skutek jej podziału. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie mógł odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących powyższej decyzji. Należy bowiem zauważyć, że funkcją sądu administracyjnego jest jedynie kontrola administracji publicznej nie zaś zastępowanie jej w rozpoznawaniu spraw. Jeżeli zatem organ nie badał legalności decyzji ustalającej opłatę adiacencką skupiając się na kwestii czy w sprawie niniejszej zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego to również Sąd I instancji nie był uprawniony do badania tej decyzji. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. są zatem nieuzasadnione. Sąd I instancji rozstrzygnął bowiem sprawę w jej granicach zakreślonych w zaskarżonej decyzji, czyli co do przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego a uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym wyjaśnienie, dlaczego Sąd nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Abstrahując już od tego, iż nie powiązano w żaden sposób tego zarzutu dotyczącego naruszenia procedury administracyjnej z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a., a przypomnieć trzeba, że sądy administracyjne nie stosują bezpośrednio przepisów procedury administracyjnej, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. We wniosku o wznowienie postępowania z dnia 31 sierpnia 2007 r. A. D. stwierdziła: "Organ uzasadnił swoją decyzję faktem, że w ramach podziału geodezyjnego nieruchomości wzrosła jej wartość. Taki stan był na dzień wydawania decyzji. Jednakże w chwili obecnej na skutek zakopania rowów melioracyjnych nieruchomość straciła znacznie na wartości albowiem woda z niej nie odpływa. W tej sytuacji nieruchomość ta stała się bezwartościowa". Sama więc skarżąca przyznała, iż okoliczność faktyczna, która w jej ocenie miała skutkować wznowieniem postępowania zaistniała dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2006 r. W tej sytuacji także ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż warunkiem wznowienia postępowania w oparciu o tą przesłankę, jest to, że nowe, nieznane organowi administracji publicznej dowody bądź okoliczności nie tylko były istotne dla sprawy, ale ponadto istniały już realnie w dacie wydania dotychczasowej decyzji rozstrzygającej sprawę w postępowaniu w trybie zwyczajnym. Na marginesie należy odnotować, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca podejmowała wiele prób negowania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, a tym samym wydania decyzji adiacenckiej. Jednak z zamieszczonego w aktach administracyjnych protokołu uzgodnień dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość z dnia 12 listopada 2003 r. dokonanego pomiędzy Gminą Dębno, a A. D. wynika, że skarżąca została poinformowana o obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, co najmniej już na etapie ustalania odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogi. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.