II SA/Gd 396/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K., K. K. i Z. K. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2007 r., nr[...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących E. K, K. K. i Z. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 października 2007r. po rozpoznaniu wniosku E. K., K. K. i Z. K. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 26 listopada 1999r. udzielającej I. K. pozwolenia na nadbudowę o jedną kondygnację budynku mieszkalnego przy ul. Bytomskiej 30 w G. Organ przywołał art. 37 ust. 1 prawa budowlanego stanowiący, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ stwierdził, że dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. W dzienniku przedmiotowej budowy zawartych jest 9 wpisów, z których część została zakwestionowana przez skarżących. Z uwagi na fakt, że kierownik budowy potwierdził dokonane własnoręcznie wpisy w dzienniku budowy świadczące o tym, że budowa została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a także że budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W odwołaniu od decyzji E. K., K. K. i Z. K. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w celu sprawdzenia czy wpisy dokonane w dzienniku budowy potwierdzały faktycznie wykonane roboty. Organ nie uwzględnił przy tym wniosku skarżących o przeprowadzenie konfrontacji i wezwanie rzekomych wykonawców robót poprzestając na ich oświadczeniach pisemnych kwestionowanych przez skarżących. Wojewoda decyzją z dnia 12 marca 2008r. utrzymał mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że art. 37 ust. 1 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Zgodnie z art. 45 ust. 1 urzędowym dokumentem przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót jest dziennik budowy wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Zgodnie natomiast z art. 22 pkt 2 prawa budowlanego do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy prowadzenie dokumentacji budowy, za której prawdziwość i poprawność kierownik budowy ponosi odpowiedzialność zawodową przed odpowiednia izbą samorządu zawodowego, w której jest zrzeszony. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i stwierdził, że kierownik budowy dokonanymi wpisami w dzienniku budowy potwierdził, że budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż dwa lata, a zatem nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił przy tym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji organów ścigania czy sądownictwa mogących oceniać poprawność składanych zeznań. Chcąc zanegować działania kierownika budowy osoby niezadowolone mogą zwrócić się bezpośrednio do odpowiedniej izby samorządu zawodowego w celu ewentualnego podważenia uprawnień kierownika budowy. W procedurze przewidzianej w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego podstawą stwierdzenia trwania robót może być jedynie dokonany przez kierownika budowy zapis w dzienniku budowy, którego organy nie mają prawa podważyć. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. K., K. K. i Z. K. podnosząc, że organ odwoławczy nie zbadał sprawy i nie odniósł się do zarzutów odwołania, ograniczając się do stwierdzenia, że są wpisy w dzienniku budowy, a organ nie ma uprawnień do ich podważenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż rozpatrujące sprawę organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Art. 37 ust. 1 prawa budowlanego stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W takim przypadku ma zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa przewidujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przez właściwy organ. Zgodnie zaś z art. 162 § 3 Kpa takie stwierdzenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się wszystkie unormowania dotyczące zasad i sposobu prowadzenia dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 7 Kpa nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 Kpa wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Art. 80 Kpa stanowi, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych (por. Kpa z komentarzem. B.Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 1996. s.378). Art. 75 Kpa stanowi zaś, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Co więcej z art. 78 § 1 Kpa wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2) . Istotnie jak stwierdziły organy obu instancji stosownie do treści art. 45 ust. 1 prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Nie znajduje jednakże uzasadnienia w obowiązujących przepisach stwierdzenie organu odwoławczego, że w procedurze przewidzianej w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego podstawą stwierdzenia trwania robót może być jedynie dokonany przez kierownika budowy zapis w dzienniku budowy, którego organy nie mają prawa podważyć. Z art. 76 § 1 Kpa wynika bowiem, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 ( § 2). Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach (§ 3). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z wymogami określonymi w cytowanych wyżej przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2007r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.