II SA/Gd 673/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy C., z dnia 7 grudnia 2007 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga D. M. dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: D. M. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie i przyznanie mu odszkodowania za działki położone w obrębie S. nr [...], [...],[...],[...], [...], [...] i [...]. We wniosku wskazał, że działki te powstały w wyniku dokonanych podziałów nieruchomości i z mocy prawa przeszły na własność Gminy. Wójt Gminy decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. odmówił przyznania odszkodowania. Ze wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz z jego uzasadnienia wynika, że żądanie D. M. zostało rozpatrzone na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ). Organ uznał, że wskazane we wniosku działki nie stały się z mocy powyższego przepisu własnością gminy, albowiem nie zostały spełnione warunki tego nabycia określone w tym przepisie, a zatem nie ma podstaw do przyznania odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy decyzją z dnia 23 czerwca 2008 r. wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Z uzasadnienia wynika, że powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, iż decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej tj. z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium uznało, iż żądanie wniosku winno być rozpatrzone nie w trybie wskazanego przez organ I instancji art. 73 powołanej ustawy, lecz w oparciu o przepisy regulujące ustalanie odszkodowania za działki wydzielone pod drogi w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, a więc odpowiednio do art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 98 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wskazało, że powołany przez Wójta art. 73 w ust. 1 wyraźnie odnosi się do nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wykluczało to możliwość rozpatrzenia żądania na wskazanej podstawie, albowiem żądanie dotyczyło odszkodowania za działki stanowiące z mocy prawa własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Do jego rozpatrzenia winien mieć zatem zastosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem ewentualnej możliwości stosowania ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. D. M. wniósł do sądu administracyjnego skargę żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w części orzekającej o umorzeniu postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżący zgodził się z argumentacją Kolegium odnośnie niewłaściwej podstawy prawnej zastosowanej przez organ I instancji do rozpatrzenia jego wniosku. Zdaniem skarżącego jednak powołanie przez organ I instancji błędnej podstawy prawnej nie jest równoznaczne z jej brakiem jak przyjął organ odwoławczy. Skarżący zarzucił, że umorzenie postępowania powoduje, iż jego żądanie pozostaje nie rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej wywody i wnioski mogły być zaaprobowane przez Sąd. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że Sąd nie mógł uchylić decyzji organu odwoławczego jedynie w części umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd nie jest związany granicami i wnioskami skargi. Częściowe uchylenie decyzji Kolegium stosownie do żądania skarżącego skutkowałoby pozostawieniem w mocy decyzji w pozostałej części tj. odnośnie uchylenia decyzji organu I instancji. Pozostawienie w mocy takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które jedynie uchyla decyzję organu I instancji byłoby niezgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 138 § 1 i § 2 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy i wśród nich nie ma takiego, które ograniczałoby się jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji. W przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie dostrzegło, iż wniosek skarżącego co do zasady winien zostać rozpatrzony w oparciu o inną podstawę prawną. Skoro żądanie skarżącego dotyczyło ustalenia odszkodowania za tzw. działki drogowe powstałe w wyniku podziału nieruchomości to rzeczywiście nie odniesienie się w żaden sposób do przepisów regulujących podział nieruchomości w tym także umożliwiających uzyskanie odszkodowania za działki przejęte pod drogi świadczy o niewłaściwym rozstrzygnięciu sprawy. Wbrew jednak poglądowi Kolegium rozpatrzenie sprawy w oparciu o niewłaściwą bo błędną podstawę prawną nie jest równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej tj. z przesłanką o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodziła wada nieważnościowa wymieniona we wskazanym przez SKO art.156 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu należy poczynić także pewną dość istotną uwagę dotyczącą treści wniosku i zakresu jego rozpatrzenia przez organy. Żądaniem skarżącego jest ustalenie odszkodowania za działki, które w jego ocenie przeszły na własność gminy z mocy decyzji zatwierdzających podział nieruchomości. Rzeczą właściwego organu jest zatem prawidłowe ustalenie stanu prawnego tych działek tj. ustalenie czy i w oparciu o jakie przepisy prawa ( czy na podstawie decyzji zatwierdzających podziały nieruchomości, czy z mocy prawa na podstawie odpowiednich regulacji ) własność wskazanych nieruchomości przeszła na gminę, bądź inną jednostkę samorządu terytorialnego czy Skarb Państwa, a następnie w zależności od dokonanych ustaleń w oparciu o odpowiednie dla danego sposobu nabycia własności regulacje prawne ustalić zasadność odszkodowania. O zastosowaniu konkretnych przepisów prawa materialnego można mówić dopiero wówczas gdy okoliczności faktyczne zostaną właściwie ustalone. Strona oczywiście ma prawo wskazywać we wniosku w oparciu o jakie przepisy prawa oczekuje załatwienia jej sprawy, jednak organ nie jest związany określoną podstawą prawną lecz treścią żądania, co oznacza że jest obowiązany właściwie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie rozstrzygnąć czy w oparciu o jakiekolwiek przepisy prawa administracyjnego żądanie to może być uwzględnione. Zatem fakt, iż skarżący wskazał, że własność działek przeszła na gminę wskutek decyzji podziałowych winien oczywiście spowodować weryfikację jego twierdzeń w oparciu o odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wykluczał jednak możliwości pozytywnego rozpatrzenia jego żądania ( ustalenia odszkodowania ) na podstawie innych przepisów, które mogły w tym przypadku w odniesieniu do tzw. działek zajętych pod drogi znaleźć zastosowanie w tym i powołanych w decyzji organu I instancji, o ile oczywiście spełnione byłyby właściwe przesłanki umożliwiające uzyskanie odszkodowania. Innymi słowy określenie przez stronę podstawy prawnej żądania nie ogranicza organu jedynie do badania zasadności żądania pod kątem tej podstawy. Organ winien uwzględnić wszystkie przepisy materialne mogące mieć w danej sprawie zastosowanie. Rozpatrzenie jednakże żądania i wydanie decyzji w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, czy też w oparciu tylko o jedną z możliwych podstaw prawnych nie oznacza, że decyzja została podjęta "bez podstawy prawnej". Wbrew zatem twierdzeniom organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Została ona natomiast wydana z wadą nieważnościową wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, czego Kolegium nie dostrzegło, a co ma dość istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Wprawdzie konsekwencje zaistnienia określonych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 156 § 1 pkt 1 kpa są dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej takie same w tym znaczeniu, iż skutkują uchyleniem wydanej decyzji i umorzeniem postępowania przed organem I instancji, to jednak wpływ tych rozstrzygnięć na ostateczny wynik sprawy jest mimo wszystko odmienny. Wyjaśniając naruszenie przepisów o właściwości należy wskazać, że Wójt Gminy nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Stosownie do art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem tym powinien być starosta. Należy wskazać, że także żądanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną rozpatruje starosta. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien w oparciu o odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przekazać podanie skarżącego właściwemu staroście ( art. 65 § 1 kpa ). Skoro tego nie uczynił i wydał decyzję merytoryczną to organ odwoławczy winien tą okoliczność dostrzec i z tego powodu tj. z uwagi na wadę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, ale także orzec postanowieniem o przekazaniu wniosku właściwemu organowi. Tymczasem organ odwoławczy formalnie podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, lecz błędnie je uzasadnił i nie podjął czynności zmierzających do przekazania wniosku właściwemu organowi. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach należało stwierdzić, że wadliwość decyzji organu odwoławczego polegająca na wadliwym uzasadnieniu ma wpływ na wynik sprawy, gdyż wniosek skarżącego, który winien być rozpatrzony co do istoty nie został przekazany właściwemu organowi ( staroście ). W ocenie Sądu "wynikiem sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest tylko samo rozstrzygnięcie jako formalna część decyzji, ale –jak podnosi się w piśmiennictwie prawniczym – również otwarcie możliwości jego pełnego i bezproblemowego wykonania lub jego pełnej, przewidzianej przez prawo kontroli ( por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96 w OSP 1998, nr 2, poz. 29 zaaprobowana przez J. Tarno w komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis Warszawa 2008 s. 357 ). Z powodów zatem wyżej wskazanych Sąd uznając, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania ( art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz 107 § 3 kpa ), co miało wpływ na wynik sprawy ( brak przekazania wniosku skarżącego do właściwego organu, a w konsekwencji i prawidłowego rozpatrzenia przez organy sprawy administracyjnej skarżącego ) na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 w/w ustawy Sąd stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się wyroku Wójt Gminy winien stosownie do poglądów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przekazać wniosek skarżącego o przyznanie odszkodowania właściwemu staroście.