I OSK 490/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 896/08 w sprawie ze skargi A. S. i E. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia od A. S. i E. S. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 896/08 w sprawie ze skargi A. S. i E. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia [...] stycznia 1990 r. B. S. złożył wniosek o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jego matkę F. S.. Na podstawie umowy zawartej w dniu [...] listopada 1991 r. B.S. nabył od Gminy Ś. lokal mieszkalny wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu, z zaliczeniem na poczet ceny sprzedaży wartości mienia pozostawionego poza granicami Polski na pokrycie ceny sprzedaży lokalu oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Wojewoda L., na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) stwierdził, że B. S., A. S. i E. S. (spadkobiercy F. S.) spełniają ustawowe wymogi do uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wezwał ich do wskazania wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawcy - jako formę realizacji prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - wskazali świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 1 i art. 7 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 2 w/w ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., odmówił A. S., E. S. i B. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż prawo do rekompensaty zostało już wcześniej zrealizowane w wysokości przekraczającej 20% wartości pozostawionego mienia. W tym zakresie odwołał się do posiadanych wycen (operat szacunkowy) oraz kwot, do jakich prawo do rekompensaty było zrealizowane. Od tej decyzji odwołanie do Ministra Skarbu Państwa wniósł B. S. i A. S. kwestionując decyzję organu wojewódzkiego i podnosząc, że rozstrzygnięcie Wojewody jest dla nich krzywdzące. A.S. dodała, że Wojewoda odmówił jej prawa do rekompensaty pomimo, iż jako spadkobierczyni właścicielki pozostawionych nieruchomości nie nabyła żadnego mienia w ramach realizacji prawa do rekompensaty. Po rozpoznaniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 13 ust 3 tej ustawy, w przypadku osób, które na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyły na własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, lub nieruchomości takie nabyli ich poprzednicy prawni, wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali. Jeżeli wartość nabytego w ramach realizacji prawa do rekompensaty prawa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wynosi 20% wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej lub przewyższa 20% tej wartości, wówczas uznaje się, że przysługujące prawo do rekompensaty zostało zrealizowane i realizacja pozostałej części nie jest już w obecnym stanie prawnym możliwa. Ponieważ B. S. nabył lokal mieszkalny w ramach realizacji prawa do rekompensaty i wartość tego lokalu przekracza 20% zwaloryzowanej wartości nieruchomości, dlatego należy uznać, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostało już zrealizowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa A. S. i E. S. zarzuciły, że decyzja ta jest dla nich krzywdząca, ponadto jest wadliwa i wydana została z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że decyzja Wojewody L. odmawiająca potwierdzenia prawa do rekompensaty jako prawidłowa została utrzymana w mocy, gdyż prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostało już zrealizowane. Niepowiadomienie stron o zakończonym postępowaniu stanowi wprawdzie naruszenie art. 10 K.p.a., jednak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż wskazały skarżące. Sąd zważył, że zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Tak więc wojewoda może odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty tylko w przypadku niespełnienia wymogów z art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Art. 2 precyzuje, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi, który był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1, zaś art.3 stanowi, iż uprawnienie to przysługuje również współwłaścicielom i spadkobiercom właściciela. Natomiast z art. 5 ust.1 i 2 ustawy wynika, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek złożony do dnia 31 grudnia 2008 r. przez określone w nim osoby. Skarżący spełnili te warunki, o czym świadczy treść postanowienia z dnia 16 maja 2007 r., w którym Wojewoda L., na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 5 ust.1 i 2 ustawy stwierdził, że B. S., A. S. i E. S. spełniają ustawowe wymogi do uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Obecnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił im potwierdzenia tego prawa uznając, że prawo do rekompensaty zostało już wcześniej zrealizowane i to w wysokości przekraczającej 20% wartości pozostawionego mienia. Zatem powodem wydania decyzji odmownej, w myśl art. 7 ust. 2 ustawy, nie był fakt niespełnienia przez skarżących wymogów, które są w nim określone (art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2), ale fakt zrealizowania już prawa do rekompensaty - art. 13 ust 2 ustawy - który stanowi, że zaliczenie wartości nieruchomości dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości, a wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Jednak, zdaniem Sądu, zrealizowanie prawa do rekompensaty nie może być przyczyną wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie jest to okoliczność wymieniona w art. 7 ust. 2 ustawy będącym podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Tak więc Wojewoda L. i Minister Skarbu Państwa wydali decyzje niezgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy, co spowodowało konieczność ich uchylenia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na przyjęciu, iż ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie przewiduje wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu zrealizowania tego prawa w całości. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. S. i E. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz zasądzenie od skarżących A. S. i E. S. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd błędnie wywiódł, że decyzję odmowną można wydać tylko w przypadku, gdy nie zostaną spełnione wymogi z art. 2, art. 3 i art. 5 ust 1 i 2 ustawy. W świetle powyższych norm i zgodnie ze stwierdzonym stanem faktycznym Wojewoda L. nie mógł wydać decyzji potwierdzającej prawa do rekompensaty, implikując był zobowiązany wydać decyzję odmowną. Natomiast Minister Skarbu Państwa działając w ramach prawa był zobowiązany wskazaną decyzję utrzymać w mocy. Sąd nie zakwestionował, iż prawo do rekompensaty zostało wcześniej zrealizowane i to w wysokości przekraczającej 20% wartości pozostawionego mienia; wskazał jedynie, iż sam fakt zrealizowania prawa do rekompensaty nie daje podstaw do wydania decyzji odmownej. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiadał się wcześniej na temat odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu jego wcześniejszej realizacji i prezentował stanowisko odmienne (por. wyrok z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I S.A./WA 165/08, wyrok z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt SA/Wa 1189/08, wyrok z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt 776/08). W ocenie Ministra Skarbu Państwa sposób interpretacji dokonany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazujący, iż "zrealizowanie prawa do rekompensaty nie może być przyczyną wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż nie jest to okoliczność wymieniona w art. 7 ust. 2 (...)", wykracza poza cel, któremu powyższa norma prawna powinna służyć. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że przedmiotowe decyzje, tj. decyzja Wojewody L. oraz decyzja ostateczna Ministra Skarbu Państwa, powinny zostać uchylone. Potwierdzenie prawa do rekompensaty w drodze decyzji nie mogło zostać dokonane ze względu na bezsporny fakt zrealizowania tego prawa. Organ administracji zobowiązany jest rozpoznać sprawę co do istoty tj. co do okoliczności, czy wnioskodawcom rekompensata w ogóle się należy. Wobec zrealizowania prawa do rekompensaty należało wydać decyzję odmowną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podstawa skargi kasacyjnej została sformułowana szeroko - jako zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na błędnej wykładni ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skutkującej przyjęciem przez ten Sąd poglądu, że przepisy powołanej ustawy nie przewidują wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty w przypadku, gdy prawo to zostało już zrealizowane w całości. Sformułowana w taki sposób podstawa kasacyjna odbiega wprawdzie od przyjętego w orzecznictwie NSA standardu, w myśl którego prawidłowo sformułowana podstawa kasacyjna powinna zawierać określenie przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Nie uniemożliwia to jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadania tak postawionego zarzutu. Doprecyzowanie podstawy kasacyjnej zawiera bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym wskazano na błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zarzut ten należy uznać za trafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował treść art. 7 ust. 2 ustawy uznając w jej wyniku, że określa on jedyny przypadek, w którym na gruncie jej przepisów właściwy wojewoda może wydać decyzję odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty. Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia ograniczona została do dosłownego odczytania treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. bez uwzględnienia kontekstu całości tego aktu. Tymczasem zasady wykładni prawa nie ograniczają organów stosujących prawo do skorzystania wyłącznie z wykładni dosłownej (językowej). W doktrynie i judykaturze przyjęte zostało, że oprócz wykładni językowej w następnej kolejności zastosowanie mają wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł znaczenia wykładni systemowej, która nakazuje uwzględniać przy interpretacji normy cały kontekst uregulowań ustawy, pozwalający na ich zrozumienie jako treści logicznej i spójnej. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż w art. 5 ust. 3 ustawodawca postanowił, że potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej następuje w formie decyzji oraz wskazał wojewodę jako organ właściwy do jej wydania. Przepis art. 5 ust. 3 zawiera więc normę generalnie określającą formę rozstrzygnięcia w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Z dalszych przepisów ustawy wynika, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest dwuetapowe. Etap pierwszy opisany w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, obejmuje ocenę przez właściwego wojewodę spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 na podstawie dowodów określonych w art. 6. Dotyczą one: wykazania faktu pozostawienia nieruchomości przez właściciela oraz posiadania obywatelstwa polskiego w dniu 1 września 1939 r. i w dniu wystąpienia o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez niego albo jego spadkobiercę (art. 2), wykazania prawa do rekompensaty przez spadkobierców właściciela (art. 3) oraz złożenia wniosku przez właściciela lub jego spadkobiercę albo osobę wskazaną przez pozostałych współwłaścicieli albo pozostałych współspadkobierców. Postępowanie administracyjne w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty może zakończyć się na tym etapie wydaniem przez wojewodę decyzji odmawiającej takiego potwierdzenia, jeśli stwierdzi niespełnienie wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2. Natomiast w razie pozytywnej oceny spełnienia powyższych wymogów wojewoda wydaje postanowienie, w którym wzywa wnioskodawcę do: - wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, a także wskazania konta bankowego – w razie wybrania świadczenia pieniężnego jako formy realizacji prawa do rekompensaty, - przedstawienia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości, - a w przypadku gdy na podstawie poprzednich przepisów została już nabyta przez osobę uprawnioną w ramach prawa do rekompensaty nieruchomość Skarbu Państwa – dołączenia również operatu szacunkowego określającego wartość nabytego prawa. Drugi etap obejmuje skonkretyzowanie prawa do rekompensaty, co następuje w drodze decyzji wojewody, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 w przypadku, gdy na podstawie poprzednich przepisów została już - w całości lub w części - zaliczona wartość pozostawionej nieruchomości na poczet nabycia przez osobę uprawnioną nieruchomości Skarbu Państwa, decyzja wojewody, o której mowa w art. 5 ust. 3, zawiera określenie zwaloryzowanych na dzień wydania decyzji wartości nieruchomości pozostawionej i nieruchomości nabytej od Skarbu Państwa oraz wysokości wybranej formy rekompensaty ustalonej zgodnie z art. 13, tj. wynikającej z porównania tych wartości. Jednak gdy wartość nieruchomości nabytej od Skarbu Państwa przekracza 20% wartości nieruchomości pozostawionej, to oznacza to, że prawo do rekompensaty zostało już zrealizowane, a zatem nie może być potwierdzone. W takiej sytuacji wojewoda obowiązany jest wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Odmienna wykładnia, jaką zaprezentowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sprowadzająca możliwość orzeczenia o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty wyłącznie do sytuacji określonej w art. 7 ust. 2 ustawy, nie bierze pod uwagę, że przepis ten pozwala jedynie na wydanie przez wojewodę decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty już na etapie badania wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, co w żadnym razie nie oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez wojewodę zrealizowania już w całości prawa do rekompensaty, nie jest możliwe wydanie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wynika to z systemowego rozumienia uregulowania zawartego w art. 5 ust. 3 ustawy, który - jak wskazano wyżej – określa sposób załatwienia wniosków złożonych przez osoby uprawnione do rekompensaty. Jest oczywistym, że wykładnia przepisów ustawy nie może prowadzić do sytuacji, w której żądanie strony pozostałoby bez rozstrzygnięcia. W świetle powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd postanowił jak w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.