II SA/Kr 1068/04

Sygn. akt II SA/ Kr 1068/ 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski ( spr. ) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Kółka Rolniczego w S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2004r., Nr: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz strony skarżącej Kółka Rolniczego w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2004 roku (znak:[...]) Starosta N. działając na podstawie art. 136 ust.3, art. 137 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz.U. z 2004 r. nr 265 poz. 2603 - z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o g.n.) orzekł o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej nr 84/171 (poprzednio oznaczonej jako parcela gruntowa l.kat. 84/131) o powierzchni 3965 m2, objętej KW Nr[...] , położonej w S., wywłaszczonej na cel budowy zaplecza technicznego dla Kółka Rolniczego w S. Odwołanie W. R. zostało uwzględnione i Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak:[...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1/ W dniu [...] 2001 roku W. R., reprezentowana przez adwokata M. K. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako parcela gruntowa l.kat. 84/131 o powierzchni 3965 m2, wywłaszczonej na cel budowy zaplecza technicznego Kółka Rolniczego w S. Wnioskodawczyni twierdziła, że nigdy nie wypłacono jej odszkodowania, jak również nie zbudowano budynków czy budowli zaplecza technicznego dla Kółka Rolniczego, 2/ Parcela gruntowa l.kat. 84/131 o powierzchni 3965 m2, położona w S. stanowiła własność hipoteczną W. S. (zamężnej R.), została wywłaszczona na rzecz Państwa, orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]1965 roku (znak [...]). Wywłaszczenia dokonano na cele użyteczności publicznej, pod budowę zaplecza technicznego dla Kółka Rolniczego w S. Za wywłaszczoną nieruchomość przyznano W. S. odszkodowanie w kwocie 26416,08 zł, orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 1965 roku (znak[...]), 3/ parcela gruntowa l.kat. 84/131 o powierzchni 3965 m2 tworzy obecnie działkę ewidencyjną nr 84/171 o powierzchni 3965 m2. 4/ nieruchomość wywłaszczona została na cele użyteczności publicznej, a w szczególności pod budowę zaplecza technicznego dla Kółka Rolniczego w S., zgodnie z zaświadczeniem o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej z dnia [...]1964 roku, Nr[...], wydanym przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. Odnaleziono decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 83/64 z dnia [...] 1964 roku, jednak próby odnalezienia załącznika graficznego do wyżej wymienionej decyzji nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Archiwum Państwowe w K. Oddział w N. przekazało na przemiał akta spraw Kółek Rolniczych w S. z lat 1960-1979, 5/ w aktach sprawy znajduje się plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego terenu dla rozbudowy zaplecza technicznego etapu l i II według alternatywy "1" i "2" w Skawie. Plan ten został zatwierdzony przez Wydział Budownictwa, Architektury i Urbanistyki Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. w dniu [...] 1972 roku. 6/ zdaniem organu l instancji określenia "rozbudowa zaplecza technicznego" oznacza, iż realizacja celu wywłaszczenia rozpoczęła się przed 1972 rokiem, czyli przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Ponadto zdaniem tego organu o realizacji celu wywłaszczenia po dacie wywłaszczenia, a przed upływem 7 lat od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości świadczą rachunki za pomiar działki z [...] 1964 roku, rachunki za materiały budowlane, jak również ich przewóz i rozładowanie z lat 1965-1972, rachunki za budowę instalacji elektrycznej, dokumentacja obejmująca kosztorys ogrodzenia z 1966 roku oraz dokumentacja techniczna obejmująca projekt i kosztorys ogrodzenia z siatki metalowej na słupkach stalowych, osadzonych w fundamencie betonowym z 1968 roku a także zeznania świadków oraz stron postępowania. Dowody te potwierdzają, że na przedmiotowej nieruchomości Kółko Rolnicze zaczęło działać w latach 1964-1965, a inwestycje na wywłaszczonej nieruchomości rozpoczęto w 1965 roku. Początkowo wybudowano jeden magazyn (w 1965 roku), służący do przechowywania sprzętu rolniczego, następnie mały magazyn na oleje. Sprzęt rolniczy zaczęto zwozić na wiosnę 1965 roku. Około lat 70-tych Kółko wykonało drenaż, wyrównało i utwardziło teren, a także ogrodziło przedmiotową działkę. Zaczęto na niej przechowywać nawozy sztuczne. Jako ostatnią budowlę wzniesiono budynek administracyjny. Przedmiotowa działka ewidencyjna nr 84/171 stanowi pas gruntu od strony wschodniej, północnej i zachodniej ogrodzony ogrodzeniem z siatki metalowej na słupkach. Na przedmiotowej działce znajduje się budynek administracyjny Kółka Rolniczego, waga samochodowa, wiata-częściowo przebudowana na sklep i magazyn, stacja paliw, magazyn na oleje. W części południowo-wschodniej zlokalizowany jest skład materiałów budowlanych. 7/ w odwołaniu od decyzji W. R., zarzuciła, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa bo wydana została przez Starostę Powiatu N., w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność powiatu, a więc przez osobę podlegającą wyłączeniu. Ponadto stwierdziła, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, a także pomimo wniosku pełnomocnika zaniechano przesłuchania strony W. R. oraz świadka K. B. Odwołująca zarzuciła również, iż nieprawidłowo przyjęto, że brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości, a tym samym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. 8/ rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione przez stronę w odwołaniu. Wywiedziono, że: - z treści księgi wieczystej nr[...], wynika, że własność nieruchomości oznaczonej jako pgr. 84/31 wpisana jest na rzecz Państwa. W stosunku do powyższej nieruchomości nie została wydana przez Wojewodę M. decyzja stwierdzająca nabycie nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem [...] 1999 roku przez powiat nowotarski. Nieruchomość jest więc przedmiotem własności Skarbu Państwa, co oznacza, że nie ma podstaw do wyłączenia Starosty N. od załatwienia przedmiotowej sprawy, - przed przystąpieniem do badania merytorycznego sprawy organ odwoławczy musi zbadać, czy zaistniały wszystkie przesłanki formalne do jej prowadzenia, m.in. sprawdzić, czy w postępowaniu brały udział wszystkie podmioty posiadające przymiot strony. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę powziął wątpliwość, co do prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji stron niniejszego postępowania. Przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu przysługuje przede wszystkim podmiotom ustalonym na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określającego obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. - stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami mającymi interes prawny, jest jej poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, którym przysługuje inny prawnorzeczowy lub obligacyjny tytuł do tej nieruchomości. Przymiot strony posiadają więc użytkownicy wieczyści nieruchomości, a w związku z postanowieniami art. 138 ustawy o g.n. także zarządcy nieruchomości, użytkownicy, najemcy, dzierżawcy oraz osoby korzystające z tej nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Organ l instancji nie przeprowadził w tym względzie wystarczających ustaleń, chociaż kserokopie materiałów zgromadzonych w teczce o nazwie "Dokumentacja Kółka Rolniczego w S." sugerują, iż nieruchomość jest przedmiotem dzierżawy (m.in. umowa dzierżawy zawarta w dniu [...] 1998 roku w S. pomiędzy przedstawicielami Kółka Rolniczego w S. a K. N. i G. N., umowa dzierżawy zawarta w dniu [...] 1994 roku pomiędzy przedstawicielami Kółka Rolniczego w S. a A. Ł., reprezentowanym przez S. G., czy też umowa dzierżawy z dnia [...] 1990 roku zawarta pomiędzy przedstawicielami Kółka Rolniczego w S. a Przedsiębiorstwem Produkcyjno Usługowym i Handlowym "[...]", reprezentowanym przez M. K., E. B. i R. S.). Celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy pismem z dnia [...] 2004 roku zwrócił się do Kółka Rolniczego w S. o udzielenie informacji, czy będąca przedmiotem postępowania działka nr 84/171, stanowiąca własność Skarbu Państwa, a będąca w posiadaniu samoistnym Kółka Rolniczego w S., obciążona jest prawami obligacyjnymi (dzierżawa, najem, użyczenie) bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. W odpowiedzi na powyższe Kółko Rolnicze w S. przekazało informację, iż część majątku Kółka Rolniczego jest wydzierżawiana oraz dołączyło do akt sprawy umowę dzierżawy z dnia [...] 2003 roku zawartą pomiędzy przedstawicielami Kółka Rolniczego w S. a K. N. i G. N. (pismo z dnia [...] 2004 roku). Organ l instancji nie uwzględnił tych faktów i "beneficjentów prawa rzeczowego lub obligacyjnego związanego z wywłaszczoną nieruchomością" pominął jako strony postępowania, - w ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustalić wszystkie strony postępowania (w niniejszym przypadku dzierżawców przedmiotowej nieruchomości), a następnie wezwać ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu m.in. celem zapoznania się z aktami sprawy, ewentualnie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niezależnie od powyższego organ l instancji winien zwrócić uwagę, iż dokumentem poświadczającym stan własności nieruchomości jest aktualny odpis z księgi wieczystej. A w sprawie niniejszej brak jest w zebranym materiale dowodowym takiego dokumentu, - w zakończeniu stwierdzono, że organ l instancji dokonując oceny materiału dowodowego w części oparł swoje ustalenia na zgromadzonych w aktach kserokopiach. Kserokopie jednakże, jako odwzorowanie oryginału, bez umieszczonego na każdej nich poświadczenia "za zgodność z oryginałem" wraz z podpisem osoby, która takiego poświadczenia dokonała, nie są uznawane za dokument w rozumieniu art. 75 kpa, a tym samym nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne dokonane na ich podstawie podniesiono tak że, w przypadku przeprowadzania dowodów, w szczególności dowodu z zeznań świadków spełnione muszą zostać wszystkie wymogi formalne, skutkujące prawidłowością przeprowadzania tego dowodu (a określone w art. 67 § 1 - 71 oraz 79 § 1 – 83 kpa). Z protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia [...] 2003 roku nie wynika, aby świadkowie zostali pouczeni o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Wszystkie więc uzyskane od świadków informacje należałoby traktować jako dowolne. - zarzut odwołującej się, a dotyczący zaniechania przesłuchania jako strony W. R. oraz świadka K. B. rozpoznać należy w kontekście art. 78 § 2 kpa. Jednakże zasada wyrażona w tym przepisie nie może dotyczyć każdego, dowolnego wniosku dowodowego bowiem prowadziłoby to do paraliżu postępowania w sytuacji gdyby strona nie była zainteresowana rozpoznaniem sprawy nieustannie zgłaszając kolejne wnioski dowodowe. Przepis art. 78 § 1 kpa ogranicza więc prawo strony do składania jedynie takich wniosków, które dotyczą dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu. W takim przypadku winien jednak wskazać konkretne motywy takiego stanowiska (art. 78 § 2 i 107 § 3 kpa) i dlatego w ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien odnieść się do zgłoszonych żądań, w sposób przewidziany przepisami prawa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło Kółko Rolnicze w S. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciło, że decyzja narusza "a/t 7 kpa w zw z art 12 i 13, 89, 136 i 140 kpa przez ich nie zastosowanie mimo wystąpienia do tego przesłanek, celem uzyskania znacznego przyspieszenia załatwienia sprawy, tym bardziej iż przed Sądem Rejonowym w N. w Wydziale l Cywilnym zawisła sprawa wniesiona przez Zarząd Kółka Rolniczego w S. o prawo zabudowy / art 231kc/ i która została zawieszona do czasu zakończenia sprawy administracyjnej o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że organ II instancji mógł wezwać do udziału w sprawie aktualnych dzierżawców w osobach K. i G. N. celem zajęcia stanowiska w sprawie. "Podobnie skoro świadkowie zostali uprzedzeni o odpowiedzialności za złożenie fałszywych zeznań przez osobę prowadzącą to postępowanie to .... nic nie stało na przeszkodzie aby to wyjaśnić poprzez przesłuchanie osoby prowadzącej to postępowanie przed Organem l Instancji. Złożone dokumenty bez potwierdzenia za zgodność uzupełnione zostały przed organem II Instancji zgodnie z przepisami. Nic nie stało na przeszkodzie aby przeprowadzić czynności uzupełniające z wyznaczeniem ewentualnej rozprawy co znacznie przyspieszyłoby załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu tak uzupełniającego postępowania bez potrzeby uchylania decyzji do ponownego rozpoznania w całości. Nie rozważono przy tym także możliwości zawarcia ugody administracyjnej w trybie art 13 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego /lit. b//, jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy /lit. "c"/. Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Organ odwoławczy swoją decyzję oparł o przepis art. 138 § 2 kpa. Zacząć więc należy od pewnych ogólnych stwierdzeń. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzająco (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, póz. 79). Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Należy więc stwierdzić, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Z całym naciskiem jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). W sprawie niniejszej podstawą uchylenia decyzji organu l instancji były trzy okoliczności. Pierwsza to ta, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę powziął wątpliwość, co do prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji stron postępowania bowiem stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami mającymi interes prawny, jest jej poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, którym przysługuje inny prawnorzeczowy lub obligacyjny tytuł do tej nieruchomości. Tymczasem z materiałów sprawy wynika, że nieruchomość jest przedmiotem dzierżawy co potwierdza pismo Kółka Rolniczego z dnia [...] 2004 roku stanowiące odpowiedź na pytanie organu odwoławczego. A skoro organ l instancji nie uwzględnił tych faktów i "beneficjantów prawa rzeczowego lub obligacyjnego związanego z wywłaszczoną nieruchomością" pominął jako strony postępowania, to ponownie rozpoznając sprawę organ l instancji zobowiązany będzie "ustalić wszystkie strony postępowania (w niniejszym przypadku dzierżawców przedmiotowej nieruchomości), a następnie wezwać ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu m.in. celem zapoznania się z aktami sprawy, ewentualnie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". W żaden sposób organ odwoławczy nie wyjaśnia dlaczego okoliczność ta nie może być przeprowadzona przez ten organ i dlaczego uznaje, że jej wyjaśnienie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Drugą okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, były "wady" dokumentów, l tak, w sprawie nie ma aktualnego odpisu z księgi wieczystej a organ l instancji swoje ustalenia oparł na zgromadzonych w aktach kserokopiach. Kserokopie jednakże, jako odwzorowanie oryginału, bez umieszczonego na każdej nich poświadczenia "za zgodność z oryginałem" wraz z podpisem osoby, która takiego poświadczenia dokonała, nie są uznawane za dokument w rozumieniu art. 75 kpa, a tym samym nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym, l znowu zaskarżona decyzja nie wyjaśnia dlaczego braku tego nie można uzupełnić w toku postępowania odwoławczego. Trzecią okolicznością były wady związane z przesłuchaniem świadków, l tu także nie wyjaśniono dlaczego tych wad nie można było uzupełnić w toku postępowania odwoławczego. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.