VI SAB/Wa 68/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie zawiadomienia dotyczącego stosowania praktyk ograniczających konkurencję oddala skargę VI SAB/Wa 68/08 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] października 2007 r. T. SA w Warszawie – dalej T. SA - wystąpiła do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – dalej Prezes UOKiK - z zawiadomieniem o stosowaniu przez spółkę P. sp. z o.o. w W.praktyk ograniczających konkurencję. Powołując się na art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) T. SA stwierdzała, iż każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie wraz z uzasadnieniem zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Wskazując na spełnienie w zawiadomieniu wymagań określonych w art. 86 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy T. SA wywodziła, że spółka P. sp. z o.o. jest operatorem publicznej sieci ruchomej, a także publicznej stacjonarnej sieci telefonicznej, w której następuje zakańczanie połączeń telefonicznych kierowanych do abonentów tej spółki od abonentów innych operatorów. Usługi zakańczania połączeń w sieci stacjonarnej P. sp. z o.o. świadczone są m. in. na rzecz T. SA i analogiczną usługę świadczy T. SA na rzecz P. sp. z o.o. Stosunki umowne w tym zakresie reguluje umowa z dnia [...] lutego 2004 r. (ze zmianami). Decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej – dalej Prezes UKE - z dnia [...] września 2007 r. regulator zmienił warunki umowy o połączeniu sieci stacjonarnych pomiędzy P. sp. z o.o. a T. SA. W rezultacie doszło do asymetrii rozliczeń w sieci stacjonarnej w godzinach szczytu (godz. 8.00 – 18.00) pomiędzy P. sp. z o.o. i T. SA. Stawki za zakańczanie połączeń, pobierane przez spółkę P. sp. z o.o. są prawie dwukrotnie wyższe od stawek pobieranych od tego operatora przez T. SA. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Prezes UOKiK poinformował T. SA o zamknięciu w dniu [...] lutego 2008 r. postępowania wyjaśniającego w sprawie wstępnego ustalenia, czy działania przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie kształtowania cen za usługę zakańczania połączeń w publicznych sieciach telekomunikacyjnych stanowią naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes UOKiK wskazując na kompetencji Prezesa UKE oraz na podstawy współpracy T. SA i P. sp. z o.o. stwierdził, że przedstawione w zawiadomieniu zarzuty nie mogą mieć charakteru antymonopolowego, tym samym Prezes UOKiK nie ma wystarczających podstaw do wszczęcia postępowania. W ocenie Prezesa UOKiK kwestionowane przez T. SA w zawiadomieniu działania spółki P. sp. z o.o. mieszczą się wyłącznie w obszarze działań regulacyjnych poddanych kompetencji Prezesa UKE. Warunki współpracy między T. SA i P. sp. z o.o. reguluje wymieniona wyżej umowa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezes UKE wprowadził do tej umowy zasady rozliczeń, oparte na płaskiej stawce interkonektowej. Ponadto regulator decyzją z [...] września 2006 r. wyznaczył T. SA jako operatora telekomunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej, zobowiązując następnie T. SA do kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego. Ostatecznie, w decyzjach z [...] lipca 2006 r. i z [...] sierpnia 2006 r. określił wysokość opłat pobieranych za zakańczanie połączeń w sieci T. SA uwzględniając wymienione obowiązki. Prezes UKE dokonał analizy rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w sieci T. SA oraz spółki P. sp. z o.o. i mimo, iż uznał obu operatorów jako posiadających znaczącą pozycję na rynku telekomunikacyjnym, regulację cen określił tylko w stosunku do usług świadczonych przez T. SA nie uczynił tego natomiast w stosunku do spółki P. sp. z o.o., ponieważ zdaniem Prezesa UKE (decyzja Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r.) problemem nie są nadmiernie wygórowane opłaty za zakańczanie połączeń w sieci P. sp. z o.o., lecz możliwość zróżnicowania sytuacji innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych według potencjalnego konkurencyjnego zagrożenia w stosunku do tych spółek, jako operatorów sieci dostępowych. Na możliwość pojawienia się takiej sytuacji wskazali również Prezes UOKiK w postanowieniu z dnia [...] lutego 2006 r. oraz Komisja Europejska w sprawach [...]. Komisja ta wezwała ponadto Prezesa UKE do monitorowania rozwoju stosowanych przez operatorów opłat za zakańczanie połączeń, a w przypadku wzrostu poziomu asymetrii w stosunku do stawek T. SA, do interwencji i nałożenia efektywnej regulacji cen również na operatorów alternatywnych. Prezes UKE, znając sytuację na rynku telekomunikacyjnym uznał za uzasadnioną odmowę nałożenia regulacji cen na operatorów alternatywnych akceptując tym samym poziom asymetrii kwestionowany przez T. SA, jako nie zagrażający konkurencji. W tych warunkach, w ocenie Prezesa UOKiK, przedmiotowa kwestia może być rozpatrywana wyłącznie na gruncie działań regulacyjnych, a nie antymonopolowych. T. SA złożyła do Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z wnioskiem o zobowiązanie Prezesa UOKiK do przekazania sprawy według właściwości Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W skardze zarzucono naruszenie art. 12 § 1, art. 35 oraz art. 65 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie terminu załatwienia sprawy. Powołując się na treść pisma Prezesa UOKiK z dnia [...] lutego 2008 r. podkreślano, iż Prezes UOKiK wyraźnie wskazał jako właściwego do rozpatrzenia zawiadomienia Prezesa UKE, a w związku z tym powinien przedmiotowe zawiadomienie, zgodnie z art. 12 i art. 65 § 1 k.p.a., niezwłocznie przekazać organowi właściwemu. Tymczasem Prezes UOKiK, uznając się za niewłaściwego do rozpatrzenia sprawy, już ponad trzy miesiące temu, nie wydając stosownego postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości, pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wnosił o jej odrzucenie, na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Prezesa UOKiK pismo spółki T. SA z dnia [...] marca 2008 r. (złożone [...] kwietnia 2008 r.) było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zatem wobec przekroczenia terminu do wniesienia skargi podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Prezes UOKiK stwierdził, że nie uznał się za niewłaściwego w sprawie przedłożonej do Urzędu, a w związku z tym brak było podstaw do przekazania jej organowi właściwemu. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów T. SA złożyła zawiadomienie o stosowaniu przez spółkę P. sp. z o.o. w W. praktyk ograniczających konkurencję. Prezes UOKiK stosownie do art. 86 ust. 4 ww. ustawy przekazał zgłaszającemu informację o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia, informują o braku podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego. Prezes UOKiK nie ma natomiast obowiązku wszczynania postępowania administracyjnego w każdej zgłoszonej do niego sprawie, bowiem funkcją zawiadomienia jest wyłącznie dostarczenie organowi antymonopolowemu sygnału z rynku o zagrożeniu konkurencji, nie zaś automatyczne inicjowanie postępowań administracyjnych. Po wszczęciu postępowania wyjaśniającego, w celu rozpatrzenia zasadności wszczęcia postępowania antymonopolowego, Prezes UOKiK nie znalazł podstaw do jego wszczęcia. Nie uznał się jednak za organ niewłaściwy do rozpatrzenia zawiadomienia. Stwierdzając zatem brak podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego nie pozostawał w bezczynności w zakresie przekazania sprawy Prezesowi UKE. Wydał bowiem na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów właściwe postanowienie informując dodatkowo stronę o sposobie rozpatrzenia przedmiotowego zawiadomienia, czyniąc zadość obowiązkowi z art. 86 ust. 4 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to czy Prezes UOKiK miał obowiązek, czy nie miał obowiązku zachować się stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem obowiązek przekazania sprawy według właściwości spoczywa na organie administracji publicznej jedynie w przypadku, gdy organ ten nie jest właściwy do załatwienia sprawy, gdyż właściwość tę ma inny organ administracji. Chodzi przy tym o właściwość miejscową lub rzeczową. Jeżeli natomiast organ, do którego podanie zostało wniesione jest właściwy do jego rozpatrzenia, wówczas wszczyna on postępowanie administracyjne oraz jest obowiązany do jego zakończenia zgodnie z właściwymi przepisami postępowania. Prezes UOKiK nie przekazał sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Prezesowi UKE, bowiem uznał się za organ właściwy do jej załatwienia. Zawiadomienie zostało złożone przez T. SA w trybie art. 86 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z tym przepisem każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie wraz z uzasadnieniem zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję (art. 86 ust. 1). Co przedmiotowe zawiadomienie powinno w szczególności zawierać i jakie dokumenty zgłaszający ma obowiązek dołączyć do zawiadomienia określa art. 86 w ust. 1 i ust. 2 wymienionej ustawy. Zgodnie z art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów na Prezesie UOKiK spoczywa obowiązek przekazania zgłaszającemu zawiadomienie, w terminie określonym w art. 35-37 k.p.a., informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Z akt sprawy wynika, iż Prezes UOKiK przekazał zgłaszającej spółce wymaganą art. 86 ust. 4 ww. ustawy informację o sposobie załatwienia sprawy po terminach określonych w art. 35 § 1 do § 3 k.p.a., co było podyktowane koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ wzywał innych operatorów do złożenia wyjaśnień i podania informacji, a w tym przypadku na czas otrzymania tych wyjaśnień i informacji terminy określone w art. 35 § 1 do § 3 k.p.a. nie płynęły (art. 35 § 5 k.p.a.), jednakże organ administracji powinien, w myśl art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomić stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminach podanych w art. 35 § 1 do 3 k.p.a., podając nowy termin załatwienia sprawy. Należy również zauważyć, że spółka składająca zawiadomienie nie skorzystała z możliwości wynikającej z art. 37 § 1 k.p.a., a okoliczność niedochowania terminów z art. 35 k.p.a. podniosła dopiero w skardze. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym powyższe naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem jak wspomniano na wstępie spór dotyczył odmowy przekazania sprawy innemu organowi administracji, a zatem w rezultacie tego czy Prezes UOKiK był właściwy do jej załatwienia w taki sposób, jak to uczynił. Powołany przepis art. 86 ustanawia instytucję zawiadomienia Prezesa UOKiK, dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Należy jednak podkreślić, iż wyłącznie do decyzji Prezesa UOKiK należy podjęcie działań celem stwierdzenia, że w danym przypadku konieczne jest wszczęcie postępowania z uwagi na naruszenie lub zagrożenie naruszenia konkurencji, gdyż za takim wszczęciem musi przemawiać interes publiczny, chroniony w drodze regulacji ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W przypadku uznania przez Prezesa UOKiK, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego podmioty, których interes został naruszony na skutek zachowań sprzecznych z prawem konkurencji, są upoważnione dochodzić swych praw nie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed Prezesem UOKiK, lecz w drodze postępowania przed sądem cywilnym. Zawiadomienie złożone przez skarżącą spółkę nie było dla Prezesa UOKiK wiążące dla wszczęcia postępowania antymonopolowego, gdyż funkcją takiego zawiadomienia jest dostarczenie organowi administracji publicznej informacji na temat ewentualnego stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Informacje te podlegają weryfikacji przez Prezesa UOKiK oceniającego, czy podejrzenie stosowania takich praktyk jest na tyle uzasadnione, iż celowym jest wszczęcie takiego postępowania. Prezes UOKiK wszczął wstępne postępowanie wyjaśniające w sprawie celem ustalenia, czy złożone zawiadomienie daje podstawę do wszczęcia postępowania antymonopolowego. W postępowaniu tym informował T. SA o podejmowanych czynnościach, a w odpowiedzi na zawiadomienie poinformował spółkę o dokonanych ustaleniach. W następstwie dokonanych ustaleń Prezes UOKiK doszedł do przekonania o braku podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego, skutkiem czego wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. o zamknięciu postępowania wyjaśniającego. W postanowieniu tym oraz w informacji wydanej w dniu [...] lutego 2008 r. Prezes UOKiK nie uznał się za niewłaściwego do załatwienia sprawy, jak i nie stwierdził by organem właściwym był Prezes UKE. Zatem nie miał obowiązku, a także prawa do przekazywania sprawy temu organowi. Skarżąca spółka wywiodła ową niewłaściwość Prezesa UOKiK z uzasadnienia otrzymanej informacji, w które istotnie organ administracji, z pewną nadmiarowością, zajmował się relacjami kompetencji własnych i Prezesa UKE. Jednakże nie można uznać by te dywagacje Prezesa UOKiK sprowadzały się do określenia przez niego braku własnej właściwości w załatwieniu sprawy. Sąd orzekający w sprawie nie uznał za zasadny wniosek Prezesa UOKiK o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Żądanie opierało się na tym, że w ocenie organu, T. SA naruszyła termin do wniesienia skargi, z tego powodu, iż jak twierdził Prezes UOKiK, w dniu [...] kwietnia 2008 r. spółka wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a skargę złożyła po terminie wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż [...] czerwca 2008 r. W ocenie Sądu w składzie orzekającym pismo spółki z dnia [...] marca 2008 r. nie było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym spółka wyrażała prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ewentualne przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez Prezesa UKE. Nie było to więc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bowiem spółka nie wskazywała o jakie naruszenie chodzi i jakiego przepisu dotyczy. Nadto skarga nie opierała się na wskazanym piśmie lecz stawiała zarzut organowi oparty na art. 65 § 1 k.p.a. – braku działania polegającego na nie przekazaniu sprawy Prezesowi UKE. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.