I OSK 694/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 757/08 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 757/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] i [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego w postaci przydziału wykwalifikowanej sprzątaczki do kompleksowego posprzątania mieszkania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zielonej Górze działając na podstawie art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728, ze zm. – powoływanej dalej, jako ustawa o pomocy społecznej) i § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 135, poz. 950 ) odmówił przyznania D. B. zasiłku celowego w postaci przydziału wykwalifikowanej sprzątaczki do kompleksowego posprzątania całego mieszkania. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że strona wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. wystąpiła o jednorazową pomoc w postaci przydziału wykwalifikowanej sprzątaczki do kompleksowego posprzątania całego mieszkania, uzasadniając tym, iż mieszkanie, od co najmniej siedmiu lat nie jest sprzątane, co wynika z jej złego stanu zdrowia, braku odkurzacza, innych środków czystości i higieny oraz braku czasu na wykonywanie porządków z uwagi na obciążenie wymuszoną przez opiekę społeczną aktywnością skierowaną na dochodzenie swoich praw przed organami wymiaru sprawiedliwości, co odbywa się kosztem stanu mieszkania. Ponadto D. B. podała, iż przewlekłe schorzenia związane z układem kostno-stawowym, kręgosłupem, narządem ruchu, gastryczne, ginekologiczne oraz o charakterze neurologicznym uniemożliwiają forsowanie się i wykonywanie czynności związanych ze sprzątaniem mieszkania o własnych siłach. Organ wyjaśnił, że stan mieszkania, wszelkie braki w jego utrzymaniu, ładzie i higieny są mu znane, ponieważ mieszkanie "wizytowane" było wielokrotnie. a dołączone dokumenty medyczne z informacją, nadal są aktualne i ważne. Źródłem utrzymania wnioskodawczyni są świadczenia przyznane z tytułu zaliczenia do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, tj. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł i zasiłek stały w wysokości 324 zł. Łącznie dochód wynosi 477 zł i tym samym spełnia ona kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Strona posiada własnościowe mieszkanie o pow. 50,20 m2 i z uwagi na nadmetraż nie ma możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu z dołączonej dokumentacji medycznej wynika, iż strona porusza się samodzielnie, bez żadnych ograniczeń, nie wymaga pomocy w codziennych potrzebach życiowych: przygotowywaniu posiłków, zrobienia zakupów, sprzątaniu, praniu, a także w zakresie opieki higienicznej, pielęgnacji, kontaktów z otoczeniem. Ponadto organ przedstawił analizę środków finansowych, jakimi dysponował w 2008 r., oraz ich przeznaczenie podnosząc, że wymienione we wniosku skarżącej potrzeby znacznie wybiegają poza możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a ich realizacja stałaby w sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości społecznej wobec pozostałych osób i rodzin ubiegających się o pomoc społeczną na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb życiowych. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia organ wyjaśnił, że strona posiada możliwość poprawy sytuacji we własnym zakresie poprzez zamianę mieszkania na mniejsze, co skutkowałoby zmniejszeniem powierzchni do sprzątania. Poza tym organ wskazał, że pomoc społeczna mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych nie oznacza obowiązku ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych łącznie z zaspokajaniem wszystkich zgłoszonych potrzeb. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, utrzymało w mocy decyzję organu l instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż nie narusza ona przepisów obowiązującego prawa, a wnioskowane potrzeby nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, iż samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) - organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje zarówno ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję, co do jej wysokości. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jeśli organ pomocy społecznej w sposób prawidłowy ocenił z jednej strony sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc oraz jej potrzeby, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że brak jest podstaw do przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zakres pomocy, jakim dotychczas wnioskodawczyni została objęta jest bardzo szeroki i zaspokaja jej podstawowe potrzeby życiowe, natomiast możliwości finansowe ośrodka są ograniczone. Stąd przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie wzięto pod uwagę z jednej strony uzasadnione potrzeby skarżącej, z drugiej natomiast słuszny interes społeczny tj. innych świadczeniobiorców. W skardze do sądu administracyjnego D. B., wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2009 r. i przyznanie jej pomocy w zakresie wymienionym we wniosku podnosząc, iż decyzja ta rażąco narusza prawo, jej interes i dobro oraz nie przystaje do złożonych przez nią wniosków. W ocenie skarżącej organy nie uwzględniły przede wszystkim zapisów lekarskich o ograniczonej zdolności do wykonywania wysiłku fizycznego oraz faktu, iż wymaga ona stałej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę D. B. stwierdził, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że spełnienie kryteriów przez ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Poza tym w ocenie Sądu organy orzekające w ramach pomocy społecznej biorą wprawdzie pod uwagę ustawowe przesłanki do uzyskania pomocy, ale mają także prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych do rozdysponowania. Uznając, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazuje żadnych starań w kierunku zmiany swojej sytuacji, poza składaniem kolejnych wniosków o przyznanie prawa pomocy. Jak wynika, bowiem z akt administracyjnych i toczących się spraw sądowych, D. B. od wielu lat objęta jest pomocą społeczną, wykazuje ona postawę roszczeniową, oczekując od organów pomocy społecznej zapewnienia pokrycia wszelkich kosztów związanych z jej utrzymaniem. W ocenie Sądu brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej, do udzielenia D. B. pomocy polegającej na "przyznaniu wykwalifikowanej i z praktyką sprzątaczki, która w najbliższym czasie, nieodpłatnie, w sposób gruntowny jest w stanie wysprzątać całe mieszkanie". Sąd podzielił stanowisko organów, że osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy musi w pierwszej kolejności w ramach posiadanych możliwości, zasobów i środków sama zabezpieczać swoje potrzeby związane z codzienną egzystencją, a dopiero, gdy one okażą się niewystarczające korzystać z pomocy państwa. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała, aby jej stan zdrowia - nawet uwzględniając stopień niepełnosprawności - uniemożliwiał wykonywanie codziennych czynności pielęgnacyjnych w tym systematycznego sprzątania swojego mieszkania, gdyż powyższe nie wymaga dużych nakładów finansowych, które przekraczałyby możliwości skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. B. zastępowana przez pełnomocnika. Wyrok zaskarżyła w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 w zw. z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że organ administracji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, podczas gdy nie zostały one wyjaśnione, gdyż nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego oraz badań lekarskich skarżącej, natomiast uzasadnienie decyzji nie wskazuje na faktyczne podstawy odmowy przyznania zasiłku celowego tj. nie zawiera określenia możliwości finansowych organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew argumentacji Sądu I instancji przesłanką do udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego nie jest podjęcie próby w zakresie zmiany sytuacji osoby wnioskującej, a tylko potrzeba bytowa, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W tym przypadku w ocenie wnoszącej skargą kasacyjną od zainteresowanego nie wymaga się samodzielnej dbałości o własne interesy życiowe i należyte kierowanie własnymi sprawami. Niezbędna potrzeba bytowa, to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków ściśle związanych ze statusem: członka rodziny, osoby zarobkującej, obywatela demokratycznego państwa prawnego. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że ocena przyczyn pozostawania bez dochodów osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej, nawet przy długotrwałym stanie takiej sytuacji i permanentnym ubieganiu się o pomoc w formie zasiłków oraz przekonaniu organu, iż do trudnej sytuacji życiowej wnioskującego przyczynia się jego postawa - nie zwalnia organu od każdorazowego pełnego badania przesłanek mających wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania wsparcia. Natomiast samo uzasadnienie przez organ decyzji uznaniowej powinno precyzyjnie wskazywać zarówno jego możliwości finansowe (ilość przeznaczonych na ten cel środków), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, a "niemożliwość" przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej jak i negatywnej. Skarżąca natomiast wykazała, że ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie zaspokoić swojej bytowej potrzeby polegającej na posprzątaniu mieszkania. Z uwagi na powyższe podstawy pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej, jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów i nie jest uprawniony do konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. przepisów art. 39 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż organ administracji wyjaśnił wszelkie okoliczności w sprawie, podczas gdy w sprawie nie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności a w szczególności nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego oraz badania lekarskiego skarżącej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie wskazują sposobu naruszenia prawa materialnego a mianowicie, czy dotyczą błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia prawa materialnego polega na błędnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe jego zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co oznacza, iż stan faktyczny prawidłowo ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotetycznemu stanowi przewidzianemu w odpowiedniej normie prawnej. Natomiast z treści postawionych zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż dotyczą one prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Ocena zaś zasadności zarzutu naruszenia praw materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Wskazanie, zatem jako podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek rozpoznania wszystkich zarzutów w ramach tej podstawy kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku wojewódzki sąd administracyjny dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że przyznanie zasiłku celowego oparte jest na kryterium niezbędnej potrzeby bytowej, którą należy ocenić mając na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej a także możliwości i środki finansowe, jakimi na te cele dysponuje organ administracyjny. W skardze kasacyjnej nie wskazano na niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, natomiast kwestionowanie ustalenia stanu faktycznego może być podniesione wyłącznie w ramach drugiej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, tj. naruszenia przepisów postępowania. Zatem skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, co do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego z urzędu w ramach przyznanej pomocy prawnej, gdyż stosownie do przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 p.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie I instancji. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego złoży Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.