IV SA/Wa 1692/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi C. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], odmawiającą uznania, że część majątku "P.", stanowiąca byłą własność E. Z., położona na terenie powiatu [...], tj. lasy bez numeru działki oznaczone aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako części działek nr [...] oraz działki nr [...] nie podlega pod działanie przepisu art.2 ust.1 Iit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz.13 z późn.zm.). Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, co następuje. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2005 r. M. Z. oraz K. Z. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie w trybie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej {Dz.U. nr 10, poz.51 z późn.zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", iż kompleks lasu o powierzchni 22 ha wchodzący w skład majątku "P." nie podlegał pod działanie przepisów dekretu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r., Wojewoda [...] zwrócił wnioskodawcom - na podstawie art.66§3 k.p.a. - wniosek z dnia 15 lutego 2005 r., wskazując, iż właściwym do rozstrzygnięcia objętej nim sprawy jest sąd powszechny. Oba wskazane wyżej postanowienia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1288/06. Wyrokiem tym przesądzono, iż §5 rozporządzenia upoważnia organy administracji do orzekania o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art.2 ust.1 Iit.e dekretu. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda [...] orzekł, że część majątku P. stanowiąca lasy, podlega pod działanie przepisu art.2 ust.1 Iit.e dekretu. Rozpatrzywszy odwołanie K. Z., reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata J. F., od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. -utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, iż stanowiąca byłą własność E. Z. nieruchomość ziemska "P." o powierzchni 269,33 ha została przejęta na rzecz Państwa na podstawie art.2 ust.1 lit.e dekretu, zgodnie z którym na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Ze złożonego w przedmiotowej sprawie wniosku strony wynika, iż żąda jedynie stwierdzenia, że część przejętej na rzecz Państwa nieruchomości ziemskiej "P.", tj. kompleks lasu o powierzchni 22 ha położony na jej terenie nie podlegał działaniu art.2 ust.1 lit.e dekretu. Z protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej sporządzonego w dniu [...] lutego 1945 r. wynika, iż na podstawie dekretu przejęto majątek o łącznej powierzchni 252,72 ha, z czego 22 ha zajmowały lasy. Według szkicu projektowanego podziału majątku sporządzonego w dniu [...] marca 1945 r. przez mierniczego J. B. wynika, iż łączna powierzchnia majątku wynosiła 269, 33 ha, z czego 20 ha stanowiły lasy (dane są zgodne z zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość przekraczała wskazane normy obszarowe warunkujące jej przejście na rzecz Skarbu Państwa, a co za tym idzie spełniała wymogi wynikające z art.2 ust.1 iit.e dekretu. Podniesiona przez odwołującego się kwestia, iż organ pierwszej instancji błędnie przyjął powierzchnię lasu, gdyż z protokołu w sprawie przejścia na cele reformy rolnej wynika, iż las miał powierzchnię 22 ha, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie bowiem od tego, czy las posiadał 20 ha, czy też 22 ha jego powierzchnia nie przekraczała 25 ha, z czego wynika, iż las ten podlegał przejęciu w trybie reformy rolnej. Lasy o powierzchni przekraczającej 25 ha przechodziły z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art.1 ust.1 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. nr 15, poz.82 z późn.zm.). Z dokumentów, które należy uznać za miarodajne w przedmiotowej sprawie, tzn. rejestru pomiarowego z dnia [...] marca 1945 r., złożonego do zbioru dowodów księgi wynika, iż las bez numeru działki zajmował powierzchnię 20 ha. Powyższy fakt znajduje również potwierdzenie w zaświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2005 r. Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Podkreślenia wymaga, iż przejęciu na rzecz Skarbu Państwa podlegały nie nieruchomości rolne, lecz nieruchomości ziemskie, co było pojęciem zdecydowanie szerszym. Nieruchomość ziemska, dla oceny stosowania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może być utożsamiana tylko z użytkami rolnymi, lecz musi być rozumiana jako obejmująca także pozostałe części, które, jak w rozpatrywanej sprawie, były położone w ramach zwartego prawnie i obszarowo majątku. Z akt sprawy nie wynika, aby kompleks lasu stanowił osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej, która nie byłaby działalnością rolniczą. Ponadto z ustaleń w sprawie nie wynika, aby działka, na której znajdował się las była prawnie wyodrębniona z nieruchomości, dla której prowadzono jedną księgę wieczystą. Uwzględniając właściwe rozumienie użytego w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej pojęcia nieruchomość ziemska, wnioskowany kompleks lasu wchodzący w skład majątku "P." stanowił integralną część majątku, określonego w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej mianem nieruchomości ziemskiej. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. wniósł skarżący, podnosząc: 1. naruszenie art.15 i art.138 k.p.a. w związku z art.78 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przez organ II instancji obowiązku ponownego całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności rozpatrzenia podniesionych w odwołaniu zarzutów, a tym samym ograniczenie się wyłącznie do powtórzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji, 2. naruszenie art.7, 10§1, 80, 77 oraz art.107§3 k.p.a. w związku z art.140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieustalenie okoliczności dla niej istotnych, tj: (-) tego jakie oznaczenie geodezyjne nosiła część majątku P. stanowiąca las w chwili nacjonalizacji (numery konkretnych parcel), (-) czy granice lasu były uwidocznione w terenie, (-) jaka konkretnie powierzchnia znacjonalizowanego lasu wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], (-) czy las będący przedmiotem niniejszego postępowania mógł być wykorzystywany lub został wykorzystany "do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej zwierzęcej lub sadowniczej, (-) czy las ten mógł być 3. wykorzystany na inne cele reformy rolnej, na które powołuje się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, tj.: a) zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, (b) zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji, 3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez: * naruszenie art.2 ust.1 lit.e dekretu poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem postępowania, podczas gdy wobec tychże nieruchomości dekret nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż lasy nie nadawały się do spełnienia jakichkolwiek celów reformy rolnej, o których mowa w art.1 ust.2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zatem do przejmowania terenów leśnych zastosowanie mógł znaleźć co najwyżej dekret o lasach, * błędne zastosowanie w niniejszej sprawie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i zastosowaniu dekretu wobec nieruchomości obejmujących lasy, a to wbrew jednolitemu i utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, zgodnie z którym przepisy pozbawiające prawa własności nie podlegają wykładni rozszerzającej, * naruszenie art.6, 7 i 8 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu powszechnie obowiązującego stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., stwierdzając, że "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej przez inne podmioty", zatem objęte działaniem dekretu o reformie rolnej nie mogły być lasy, * naruszenie art.1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z * 1995 r. nr 26, poz.175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz.284) poprzez pozbawienie skarżącego decyzją Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) objętej wnioskiem - naruszenie art.99 Konstytucji z dnia 21 marca 1921 r. poprzez pozbawienie skarżącego własności nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania i nie na cel publicznie użyteczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 5 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz wskazał, iż organ nie ustalił aktualnych właścicieli spornego obszaru leśnego. W ocenie pełnomocnika osoby te winny były mieć zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym. Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśnił, iż nie potrafi wskazać aktualnych właścicieli gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U, Nr 153, poz.1270 z późn.zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa. Kwestionowaną decyzję wydano na podstawie §5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepisy te umożliwiały i w dalszym ciągu umożliwiają właścicielom nieruchomości przejętych przez Państwo w ramach reformy rolnej lub ich następcom prawnym żądanie stwierdzenia, iż dana nieruchomość w rzeczywistości nie podpadała pod działanie dekretu. Na wniosek zainteresowanych osób właściwy organ zobowiązany jest zbadać, czy w dacie wejścia dekretu w życie objęta wnioskiem nieruchomość spełniała określone w dekrecie kryteria przedmiotowe (nieruchomość o charakterze ziemskim) oraz obszarowe (wskazuje je art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). Dopuszczalne jest przy tym żądanie stwierdzenia niepodpadania pod działanie dekretu jedynie części przejętej w ramach reformy rolnej nieruchomości. Powyższe kwestie są przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06. Zasadnie uznały organy orzekające w niniejszej sprawie, iż nieruchomości objęte wnioskiem podpadały pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stan faktyczny sprawy został w ocenie Sądu dostatecznie wyjaśniony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art.2 ust.1 lit.e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości ziemskie wymienione w literze "e" przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa ze wskazaniem ich przeznaczenia na cele wymienione w art.1 dekretu, część druga. Dekret w tym brzmieniu różni się w swej treści od jego pierwotnej wersji, w której art. 2 ust. 1 zdanie wstępne wskazywał, że przejęciu podlegają jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym. Późniejsza zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), w ramach, której m.in. usunięto wyrazy "o charakterze rolnym", wskazuje jednoznacznie, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie, z powołaniem "na cele reformy rolnej" także nieruchomości, które nie mają ściśle charakteru rolnego. Kryterium to spełniają również nieruchomości o charakterze leśnym, które nie podlegały przejęciu na podstawie przepisów dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. W ocenie Sądu wspomnianej wcześniej zmiany dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, po wejściu w życie noweli, nie można uznać, jako bezskutecznej, tzn. niewywołującej skutków prawnych przy orzekaniu w przedmiocie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, niezależnie od obecnej oceny zastosowanej wówczas techniki legislacyjnej. Polegała ona na zmianie przepisu, rodzącego, co do zasady skutki prawne w postaci przejścia na rzecz Państwa wskazanych w nim nieruchomości w momencie jego wejścia w życie. Zdaniem Sądu, oceniając skutki prawne wprowadzonych niegdyś regulacji nie można odwoływać się wprost do stosowanych aktualnie standardów tworzenia prawa, niekwestionowanych w praworządnym państwie, jakim jest obecnie Polska. Ocena, iż zastosowane w przeszłości rozwiązania legislacyjne były wadliwe, z punktu widzenia przyjętych aktualnie standardów stanowienia prawa, nie może prowadzić w praworządnym państwie do kwestionowania wynikających z nich skutków prawnych, gdyż naruszałoby to inne fundamenty państwa praworządnego m.in. zasadę pewności prawa. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że pojęcie nieruchomości ziemskiej, którym operuje dekret, nie może być utożsamiane z pojęciem gruntów bądź użytków rolnych, a decydującym i jedynym kryterium pozwalającym na stosowanie jego przepisów było i jest tzw. kryterium obszarowe (dekretem o reformie rolnej objęte zostały nieruchomości ziemskie przekraczające bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od użytków rolnych tej powierzchni - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Z dniem 27 grudnia 1944 r. wszedł w życie dekret o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa. Zgodnie z art.1 ust.1 tego aktu lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych przechodziły na własność Skarbu Państwa. W świetle wskazanej wyżej interpretacji przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w tym w szczególności w świetle wykładni terminu nieruchomość ziemska, nieruchomości leśne, które nie zostały przejęte na podstawie dekretu o lasach, zostały przejęte na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W świetle materiału dowodowego sprawy (protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej, szkic projektowanego podziału majątku, zaświadczenie z sądu wieczystoksięgowego) nie ulega wątpliwości, iż nieruchomości leśne, których dotyczy przedmiotowa sprawa, posiadały areał mniejszy niż 25 ha (okoliczności tej nie neguje skarżący), stąd nie podlegały przejęciu na podstawie przepisów dekretu o lasach. Przeszły one zatem na własność Państwa na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podkreślić należy, iż rolą organów administracji publicznej, podobnie jak i rolą sądów obowiązanych do stosowania prawa, nie może być poszukiwanie takiego sposobu wykładni przepisów wydanych w odległej przeszłości przez ustawodawcę kierującego się inną aksjologią niż aksjologia właściwa dla państwa prawa, który - w celu zadośćuczynienia ewidentnych krzywd wyrządzonych zastosowaniem tych regulacji -wypaczałyby ich czytelną istotę. Kwestia zadośćuczynienia tego rodzaju, niewątpliwie pożądanego, winna być przedmiotem ustawowych rozstrzygnięć ustawodawcy obecnego. Wobec powyższego za trafne w ocenie Sądu uznać należy stanowisko organów orzekające w niniejszej sprawie, iż nieruchomości leśne należące do poprzednika prawnego skarżącego podpadały pod działanie art.2 ust.1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż aktualny właściciel nieruchomości leśnych przejętych na własność Państwa, tj. Skarb Państwa, był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez właściwego starostę. Tym samym skargę jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.