II OSK 1538/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 400/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od M. P. na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w R. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. ustalił na wniosek E. O., reprezentującej przedsiębiorstwo [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] (róg ulic [...]), składającej się z działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Organ ustalił, że do końca 2003 r. dla terenu zamierzonej inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący dla tego terenu zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z możliwością lokalizacji nieuciążliwych usług. Plan ten nie rozstrzygał czy na tym terenie ma być realizowana zabudowa wielorodzinna czy jednorodzinna oraz czy mogą być budowane budynki wolnostojące, bliźniacze czy szeregowe. Lokalizacja na przedmiotowych działkach zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej stanowi kontynuację zabudowy sąsiadującej, to jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mimo że jest to zabudowa wolnostojąca lub bliźniacza. Organ powołał się na sporządzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest możliwe, bowiem spełnione zostały warunki wymienione w tych przepisach. Odwołania od wymienionej decyzji wniosły właścicielki sąsiadujących nieruchomości: oznaczonych jako działka nr [...] położona przy ul [...] – M. P. i dz. nr [...] położona przy ul. [...] – J. K.. Odwołujące się zarzuciły, iż zamierzona budowa nie będzie stanowiła kontynuacji parametrów, wskaźników i cech sąsiadującej zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej istniejących obiektów budowlanych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił zasadność ustaleń i prawnych ocen z zaskarżonej decyzji i stwierdził, że decyzja ta zawiera wszystkie obowiązkowe elementy określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołał się na zasady wynikające z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściciel gruntu ma prawo do zagospodarowania swego terenu, w tym do jego zabudowy, zgodnie z obowiązującym prawem. Wskazał też, że odwołujące się będą mogły bronić swoich interesów na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. P., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, iż decyzje te naruszają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej powoływane: rozporządzenie – Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną, a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] listopada 2005 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależnia zgodę na zagospodarowanie terenu w sposób postulowany przez wnioskodawcę od dostosowania planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa).Tymi cechami zabudowy są w szczególności, zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy wydanego w dniu 26 sierpnia 2003 r. przez Ministra Infrastruktury, gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W celu ustalenia tych cech, co należy do obowiązku organu prowadzącego sprawę o ustalenie warunków zabudowy, wykonywana jest analiza funkcji i cech zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyniki analizy przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie wskazują, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczącego zgodności formy architektonicznej planowanego obiektu z sąsiednimi budynkami. Sąd stwierdził, że "formę architektoniczną" można zdefiniować jako zbiór cech składających się na całość danego obiektu budowlanego. Na definicję tę składa się między innymi forma dachu, układ kalenicowy, ilość kondygnacji, rodzaj gzymsu lub attyki, kompozycja elewacji wraz z detalem architektonicznym i stolarką, materiał budowlany. Można przyjąć, że elementy te stanowią pewnego rodzaju minimum, jakie należy wziąć pod uwagę ustalając, czy planowana inwestycja posiada formę architektoniczną tożsamą z obiektami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy na terenie, który objęto analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, stwierdzono zabudowę mieszkaniową z usługami wbudowanymi w budynki oraz budynki wolnostojące i bliźniacze. Funkcja mieszkaniowa na przedmiotowym terenie realizowana jest zatem poprzez zabudowę mieszkaniową domami jednorodzinnymi wolnostojącymi bądź bliźniaczymi. W myśl art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) poprzez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Nie budzi wątpliwości, iż planowana inwestycja jest budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zakwalifikowanie zabudowy szeregowej do kategorii budynku mieszkalnego nie jest równoznaczne z uznaniem, iż tego typu zabudowa jest zgodna z formą architektoniczną zabudowy sąsiedniej, gdzie przeważają budynki wolnostojące. Zabudowa szeregowa stanowi szczególny typ zabudowy. Budynek szeregowy składa się z więcej niż z dwóch segmentów, połączonych wspólną ścianą, tworzących podłużną, zwartą konstrukcję architektoniczną. Elewacja frontowa jest mocno wydłużona. Obiekt ten tworzy podłużną, zwartą bryłę o dużych gabarytach. Wynika z tego, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku różniącego się formą architektoniczną od budynków sąsiednich. Sąd pierwszej instancji podzielił też zasadność zarzutu skarżącej co do niewłaściwego obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla analizowanego obszaru. Wskaźnik ten został ustalony w treści analizy jako średnia dwóch skrajnych wielkości (10 i 35%), a nie – jak należało – średnia procentowa ze wszystkich działek znajdujących się na terenie poddanym analizie. Ponadto organy naruszyły przepisy postępowania na skutek niedoręczenia stronie wymaganych przepisami § 9 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r., załączników do decyzji zawierających zarówno część tekstową jak i graficzną analizy funkcji i cech zabudowy. Uniemożliwiło to skarżącej zapoznanie się z ustaleniami "analizy" i w konsekwencji nie była ona w stanie wypowiedzieć się co do dokonanych przez organ ustaleń. Stanowiło to naruszenie przepisów art. 9, 10 i 81 K.p.a. Kierując się tymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. uchylił zaskarżoną, a także poprzedzającą ją decyzję. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną [...]– sp. z o.o. w R., będąca następcą prawnym przedsiębiorstwa [...]. Wyrokowi temu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku dotyczącego zgodności formy architektonicznej z sąsiednimi obiektami; b) § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, iż niewłaściwie został obliczony wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż w sprawie miało miejsce naruszenie prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego)), które miało wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania poprzez niedoręczenie stronie przez organ załączników do decyzji o warunkach zabudowy i przyjęcie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 133 § 1 poprzez oparcie wyroku wyłącznie na części materiału zgromadzonego w aktach sprawy poprzez: – poprzestanie wyłącznie na oświadczeniach skarżącej w zakresie metody obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy i pominięcie znajdującego się w aktach sprawy załącznika: "analiza funkcji i cech zabudowy" z którego wynika sposób obliczenia wskaźnika przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy; – pominięcie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego w tym zdjęć obrazujących istniejący ład architektoniczny i poprzestanie w tym zakresie na oświadczeniach skarżącej; – oparcie wyroku wyłącznie na twierdzeniach strony dotyczących niekompletności doręczonej jej decyzji i pominięcie w tym zakresie wynikających z akt sprawy informacji wskazujących na kompletność wysłanych do skarżącej dokumentów jak również informacji wskazujących na to, iż skarżąca miała w każdym etapie postępowania dostęp do wszelkiej dokumentacji. Wobec zarzutów skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty skargi kasacyjnej podano, że forma architektoniczna wskazana w decyzji nawiązuje do formy architektonicznej budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie. Przyjmując natomiast tok rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz zdefiniowane przez ten Sąd pojęcie "formy architektonicznej" należałoby uznać, że ustawodawca zmierzał nie do kontynuacji istotnych cech sąsiadującej zabudowy, lecz do całkowitego jej ujednolicenia przez dopuszczenie stawiania wyłącznie identycznych budynków. Skoro jednak sam ustawodawca uznał, że zabudowa szeregowa jest jedną z form budownictwa jednorodzinnego, to nie ma podstaw by twierdzić, iż tego typu zabudowa odbiega formą architektoniczną od zabudowy sąsiedniej, gdzie znajdują się domy jednorodzinne wolnostojące i bliźniacze. Skarżący podniósł następnie, iż wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji do obliczenia wskaźnika zabudowy analizowanego terenu wzięto pod uwagę nie 2 skrajne wielkości, lecz około 40 działek z analizowanego obszaru. Stwierdził też, że gdyby skarżącej nie doręczono załączników do decyzji (co nie wynika jednakże z akt sprawy), to i tak strona zapoznała się z ich treścią, a uchybienie to nie mogło w żaden sposób wpłynąć na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. i M. P. wniosły o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić zasadności. Uzyskanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wydanie tej decyzji jest możliwe tylko w wypadku spełnienia łącznie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wśród których warunek wymieniony w pkt 1 określony jest w doktrynie jako zasada "dobrego sąsiedztwa". Celem tej zasady jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. Dostosowanie to powinno polegać na nadaniu podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, nowej zabudowie, jaką posiada sąsiadująca zabudowa. Przy wykładni przepisu art. 61 u.p.z.p. należy brać pod uwagę, że przepis ten stwarza ograniczenie w realizacji konstytucyjnie chronionego prawa własności i wynikającego z niego prawa do zagospodarowania własnego terenu (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) oraz prawa do zabudowy (art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wykładnia tego przepisu musi więc uwzględniać istotę prawa własności i wynikające z niego uprawnienia. Należy mieć też na względzie to, że fakt spełnienia przez osobę zamierzającą dokonanie inwestycji, przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obliguje organ administracyjny do ustalenia warunków zabudowy. Uchylając decyzję ustalająca takie warunki dla wnioskującego przedsiębiorstwa, Wojewódzki Sad administracyjny w Gdańsku uznał, że planowana szeregowa zabudowa jednorodzinna różni się formą architektoniczną od istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, zaś z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.g. wynika obowiązek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Wniosek co do istotnej różnicy formy architektonicznej planowanej i istniejącej zabudowy, uniemożliwiającej ustalenie warunków zabudowy, nie został jednak przekonywująco wykazany. Jest bowiem oczywiste, iż budownictwo jednorodzinne wolnostojące i zbliźniaczone różni się od budownictwa jednorodzinnego szeregowego, lecz różnica ta nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Wszystkie te formy architektoniczne tych budynków mogą w istotnych elementach, wskazanych również w przepisach wykonawczych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogu dotyczących nowej zabudowy... (Dz. U Nr 164, poz. 1588), nie różnić się między sobą. Na fakt ten, przyjęty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zwraca szczegółowo uwagę część I uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przyjęcie za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż w sytuacji istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sprzeciwia się w każdej sytuacji – budowie w sąsiedztwie budownictwa jednorodzinnego, szeregowego prowadziłoby do wniosku, iż zasada "dobrego sąsiedztwa" pozwala na sytuowanie w sąsiedztwie budynków identycznych, a nie tylko podobnych w formie architektonicznej. Należy przy tym zauważyć, iż przepisy wymienionego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wśród cech architektonicznych istotnych dla ustalenia podobieństwa architektonicznego budynków, nie określają czy winny one być usytuowane osobno czy ze wspólnymi ścianami. Dla rozpoznawanej sprawy nie może też pozostawać bez znaczenia fakt, że w obowiązującym do końca 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności bez określenia jej rodzaju. Należy więc uznać, iż skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi zostało uzasadnione także faktem niedoręczenia skarżącej załącznika do decyzji zawierającego wyniki analizy wymienionej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Podnosząc to uchybienie Sąd nie wskazał jednak czy i w jaki sposób mogło ono wpłynąć na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. uchylenie decyzji uzasadnia tylko takie naruszenie postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z materiału sprawy wynika natomiast, iż skarżąca poznała w toku postępowania cały materiał sprawy, w tym przeprowadzoną analizę warunków zabudowy, wykorzystała tę znajomość do formułowania swoich pism i wniosków, a także, że trudno jest dostrzec związek pomiędzy stwierdzonym uchybieniem procesowym, a wynikiem sprawy. Odnośnie do zarzutu nieprawidłowego wyliczenia stopnia intensywności wykorzystania terenu na obszarze objętym analizą należy stwierdzić, iż ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. nie wynika w jaki sposób stopień intensywności wykorzystania terenu został wyliczony. Przyjęcie więc, przed wyjaśnieniem tej kwestii, że podstawą do wyliczeń były dwie tylko skrajne wielkości było przedwczesne. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.