III SA/Lu 532/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdaca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007r. sprawy ze skargi H.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]września 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] września 2007r Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], przyznającą H. T. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] lipca do [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjął dochody H. T. z trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku w kwocie [...] zł, na które to składa się jej renta w wysokości [...] zł. Kwota wydatków przyjęta do wyliczenia dodatku wynosi [...] zł. Przyjęcie tych kwot doprowadziło do wyliczenia dodatku w wysokości [...] zł. Od decyzji I instancji odwołanie wniosła H. T., zarzucając nieprawidłowe wyliczenie wysokości przysługującego jej dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło. Kolegium rozpoznając i rozstrzygając przedmiotową sprawę, wzięło pod uwagę dyspozycję art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 2001 r. nr 71, poz. 734 ze zm.), w myśl której za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Prawidłowo więc organ I instancji do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjął dochody zainteresowanej z 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku w łącznej kwocie [...] zł. Na tę kwotę składa się renta H. T. w wysokości [...] zł, z której [...] zł jest pobierane jako zaliczka na podatek dochodowy, a kwota [...] zł stanowi składkę na ubezpieczenie zdrowotne. H. T. nie wykazała, by z jej dochodu podlegały odliczeniu składki na cele określone w definicji dochodu z art. 3 ust. 3 ustawy bądź by otrzymywała świadczenia, które z mocy ww. ustawy podlegały wyłączeniu z dochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. T. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Podnosiła, że jej dochód stanowiący podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego został wskazany w kwocie zawyżonej. W decyzji ZUS-u o ustaleniu wysokości renty z dnia [...] marca 2007 r. wynika, że otrzymuje rzeczywisty dochód w kwocie [...] zł. Nadto w miesiącu marcu otrzymana przez nią kwota renty była o [...] zł wyższa, gdyż dokonano zwrotu nadpłaconego podatku za [...] r. W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2007 r. skarżąca poza usprawiedliwieniem swojej nieobecności na rozprawie podnosiła, że przy rencie otrzymuje dodatek pielęgnacyjny, który nie powinien być doliczony do dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej od względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Odwołanie, poza wyrażeniem przez stronę niezadowolenia z decyzji, nie wymaga dla swojej skuteczności szczególnej formy. Powinno odpowiadać wymaganiom stawianym podaniom. Art. 63 k.p.a. reguluje wymagania formalne, jakie musi spełnić strona, by jej czynności procesowe – w tym przypadku odwołanie – spowodowały skutek prawny. H. T. wniosła skargę pisemnie, przy czym oryginał jej okazała pracownikom organu, a kserokopię pozostawiła w aktach. Pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej potwierdził zgodność kserokopii z okazanym oryginałem odwołania. Zdaniem Sądu ta forma wniesionego odwołania była wystarczająca do zidentyfikowania osoby wnoszącej podanie oraz zawierała wystarczającą treść do określenia jej intencji. Czynność ta dodatkowo jeszcze została potwierdzana przez skarżącą późniejszymi pismami procesowymi. Brak postanowienia organu II instancji o niedopuszczalności odwołania (a nie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. poinformowało H. T. o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania), pozwalał na merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. nr 71, poz. 734 ze zm., zwana dalej ustawą) określa normatywne kryteria, które wnioskująca musi spełnić, by dodatek mieszkaniowy mógł zostać jej przez organ administracji publicznej przyznany. Jednym z tych kryteriów jest wysokość dochodu miesięcznego, którego osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie nie może przekroczyć. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Skarżąca jest osobą samotną i dlatego jej średni miesięczny dochód z okresu 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie powinien przekroczyć 175 % najniższej emerytury. Organ decyzyjny stwierdził, że dochody wnioskodawczyni z 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynoszą [...] zł, na które składa się renta skarżącej w kwocie [...] zł. Wskazana wysokość dochodów oraz właściwa norma powierzchni zajmowanego przez H. T. mieszkania i koszty utrzymania tego mieszkania uzasadniały przyznanie dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł. Skarżąca z wysokością ustalonego dochodu się nie zgadza. Ustawa w art. 3 ust. 3 zawiera definicję dochodu stanowiąc, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Mając na uwadze przedstawioną definicję dochodu, należy przyznać rację skarżącej, że jej dochód został wyliczony nieprawidłowo. Ze złożonej do skargi decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. wynika, że poza świadczeniem rentowym skarżąca pobiera również dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł [...] gr. Dodatek pielęgnacyjny łącznie z rentą został przez organy administracji potraktowany jako dochód stanowiący podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Należy rozważyć, czy dodatek pielęgnacyjny powinien powiększać miesięczny dochód stanowiący kryterium przyznania dodatku. Ustawa z 17 grudnia 1998 r. emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.) przyjmuje, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 rok życia. Definicja zasiłku pielęgnacyjnego zawarta w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) również stanowi, że służy on pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że obydwa te świadczenia mają taki sam charakter i służą osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca zaznaczył jednocześnie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dodać tylko jeszcze należy, że zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny wolny jest od podatku dochodowego (art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. podatek od osób fizycznych; Dz. U. z 2000 r. nr 14, poz. 176 ze zm.). Zdaniem Sądu różnica w nazewnictwie tych świadczeń nie zmienia celu i funkcji, dla którego zostały ustanowione te świadczenia. W ocenie Sądu nie ma żadnego uzasadnienia, by świadczenia te traktować różnie przy ustaleniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego w odniesieniu do osób, które pobierają świadczenia rodzinne lub świadczenia rentowe. Sąd w tym składzie w pełni podziela pogląd prezentowany w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, że "używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy w kontekście dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych" (sygn. akt I OSK 198/05, publ. LEX nr 196714). Organ administracji, ponownie rozpoznając sprawę, rozważy wysokość dochodu faktycznie uzyskiwanego przez stronę i stanowiącego podstawę do wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Przy czym organ zwróci również uwagę na zamieszczoną w cytowanej decyzji ZUS adnotacji, że skarżąca tylko w miesiącu marcu poza świadczeniem rentowym otrzymała zwrot podatku za [...] r. Tak więc rolą organu pierwszoinstancyjnego będzie ustalenie faktycznie osiąganego dochodu przez skarżącą w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Mając te dane, będzie można wyliczyć wysokość dodatku mieszkaniowego przysługującego H. T. Nie zasługuje zaś na uwzględnienie zarzut skarżącej, że do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego należy przyjąć otrzymywaną przez nią rentę w wysokości [...] zł. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że zaliczki potrącane na podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają wliczeniu do dochodu skarżącej. Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzającego go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy. W związku z tym sąd uchylił decyzję organu zarówno drugiej, jak i pierwszej instancji. Z przytoczonych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.