I OSK 865/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1427/08 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1427/08, oddalił skargę A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w sprawie przeniesienia do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Białymstoku A. K. - policjanta Sekcji [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkazem organizacyjnym z dnia [...] maja 2006r. nr [...], likwidacji uległo stanowisko policjanta Sekcji [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku. Wnioskiem personalnym z dnia 28 sierpnia 2006 r. Komendant Miejski Policji w Białymstoku wystąpił o przeniesienie A. K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Białymstoku. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku stwierdził, iż ze względu na brak możliwości mianowania tego policjanta na równorzędne stanowisko w zorganizowanej strukturze Komendy Wojewódzkiej wyrażono zgodę na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia A. K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Białymstoku. Ponadto, Komendant Główny Policji wskazał, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem go na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. K., wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 274/07, uchylił zaskarżony rozkaz personalny [...] grudnia 2006 r., nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że braki decyzji organów obu instancji powodują, że niemożliwe staje się ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i stanowią przesłankę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sprecyzowania parametrów stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Białymstoku, niezbędny dla oceny równorzędności tego stanowiska służbowego, na które planowano mianować A. K., był w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tym większy, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne". Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Komendanta Głównego Policji od w/w orzeczenia, wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1330/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżony rozkaz Komendanta Głównego Policji i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku dotyczy przeniesienia skarżącego ze stanowiska policjanta w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Białymstoku do Komendy Miejskiej Policji w Białymstoku na stanowisko policjanta. W powołanych rozkazach nie określono dokładnie stanowiska, jakie miał objąć skarżący, wynika z nich tylko zachowanie stanowiska policjanta i uposażenia. Na porównanie stanowisk pozwolić może dopiero rozkaz Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku, jako organu właściwego do określenia stanowiska, które ma objąć skarżący. Z akt sprawy wynika, że nie pogorszyły się warunki dojazdu (przeniesienie jest w ramach jednego miasta), zachowane zostały stanowisko i uposażenie, a planowany zakres obowiązków jest zgodny z kierunkiem wykształcenia skarżącego. Obowiązek sprecyzowania - w zaskarżonych rozkazach personalnych - bliżej nieokreślonych parametrów stanowiska zajmowanego przez skarżącego dla oceny stanowiska, na jakie planowano mianować A. K., może prowadzić do wkroczenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w zakres kompetencji Komendanta Miejskiego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga A. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się dyspozycyjnością, która polega na możliwości zwalniania i mianowania policjanta w celu pełnienia służby bez jego zgody ma stanowisko równorzędne. Zaskarżony rozkaz personalny nie narusza także, w ocenie Sądu I instancji, zasady swobody uznania administracyjnego i jest właściwie uzasadniony. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zasądzenie kosztów nieopłaconego wynagrodzenia adwokata, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 32 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący; a nie zastosowanie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej powoływana jako "P.u.s.a.", art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie – naruszeniem przez nie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji bez dostatecznej podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji, co do stanu faktycznego w sprawie. Nie wziął bowiem pod uwagę, że Komendant Główny Policji w sposób nieprawidłowy ocenił kwestię równorzędności stanowisk skarżącego przed i po jego przeniesieniu. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że stanowiska skarżącego w Komendzie Miejskiej Policji i Komendzie Wojewódzkiej Policji nie są stanowiskami równorzędnymi. Różnią się m. in.: rodzajem służby, celem, zakresem obowiązków, odpowiedzialnością, kryteriami ocen, warunkami pracy, itp. Ponadto, Sąd dokonał dowolnej, zamiast swobodnej oceny dowodów w sprawie i nie uczynił zadość zasadzie prawdy materialnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Sprawa przeniesienia A. K. na inne stanowisko służbowe była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1330/07 zostało uchylone w całości orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 274/07 i sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W przedmiotowym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w powołanych rozkazach nie określono dokładnie stanowiska jakie miał objąć skarżący. Wynika z nich jedynie zachowanie stanowiska policjanta i uposażenia. Na porównanie stanowisk pozwolić może dopiero rozkaz Komendanta Miejskiego Policji jako organu właściwego do określenia stanowiska, które ma objąć skarżący. Komendant Wojewódzki nie był właściwy do określenia bliżej stanowiska jakie zajmie skarżący w Komendzie Miejskiej, a dopiero analiza rozkazu Komendanta Miejskiego dałaby podstawy do takiej oceny. Obowiązek sprecyzowania bliżej nieokreślonych parametrów stanowiska zajmowanego przez skarżącego dla oceny stanowiska na jakie planowano mianować A. K. może prowadzić do wkroczenia przez Komendanta Wojewódzkiego w zakres kompetencji Komendanta Miejskiego. Tak zarysowana sytuacja faktyczna, stwarza prawny obowiązek uwzględnienia przy dokonywaniu oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej regulacji zawartej w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Powołany przepis stanowi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonał te wskazania oraz dokonał oceny zaskarżonego rozkazu personalnego pod kątem jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wskazania wymaga, że powołane przepisy mają charakter ustrojowo - kompetencyjny. Zakreślają one ramy uprawnień sądownictwa administracyjnego, wskazując jednocześnie kryterium legalności jako wzorzec sprawowanej kontroli. Sąd I instancji nie uchybił tym normom, ponieważ nie przekroczył swoich kompetencji, ani też nie dokonał kontroli wedle innych kryteriów, niż zgodność z prawem badanych decyzji administracyjnych. Ponadto, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli działalności administracji publicznej. To zaś, że ocena legalności zaskarżonej decyzji była, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nieprawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem powołanego przepisu. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 8, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez zaaprobowanie, bez dostatecznej podstawy, wadliwych ustaleń organów administracji, co do stanu faktycznego w sprawie, również należy uznać za nieusprawiedliwiony. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego organy administracji I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i podjęły wszelkie starania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego czemu dały swój wyraz w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji, a Sąd I instancji oddalając skargę, trafnie w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wnikliwe rozpatrzenie sprawy nie oznacza jednak, że organy powinny były - jak tego oczekiwał wnoszący skargę kasacyjną - dać pierwszeństwo argumentom przemawiającym za pozostawieniem go na zajmowanym stanowisku, przed argumentami przemawiającymi za celowością jego przeniesienia. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przy zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu na nowe stanowisko służbowe nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Nie można zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności. Również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a uznać należy za chybiony. Jak wynika z treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni zadość wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w cytowanym przepisie, w tym również wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to wskazać należy, że podnoszone przez stronę argumenty nie mogą zostać rozpoznane w postępowaniu w sprawie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Jak wskazano wyżej w wyroku z dnia 10 września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dopiero analiza rozkazu Komendanta Miejskiego określającego stanowisko, które ma objąć wnoszący skargę kasacyjną dawałaby podstawy do porównania charakteru stanowisk i wyjaśnienia czy stanowisko, na jakie A. K. został przeniesiony jest stanowiskiem równorzędnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 – 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.